第一章 我国煤矿安全生产监管行政问责制的必要性
煤矿安全是全国安全生产的重中之重。在煤矿安全生产监管领域实行行政问责制，对于改变煤矿安全生产行政监管不力的状况，防治煤矿领域的行政腐败以及保障煤炭行业持续稳定发展具有重要的现实意义。
第一节 煤矿安全生产监管行政问责的生态环境
对煤矿安全生产监管行政问责制的研究，不能脱离煤矿安全生产监管，一旦脱离，行政问责就成了一般意义上的问责，没有特殊性。因此，有必要首先了解煤矿安全生产监管的行政问责环境，即煤矿安全生产监管的运行状态。
一 政府监管不力导致煤矿安全责任事故屡发
煤矿安全被认为是全国安全生产工作的重中之重。伴随着一系列政策措施的出台，我国煤矿领域安全生产状况进一步好转（如表 1-1 所示），以 2014 年我国煤矿矿难事故总数和死亡人数为例，2014 年煤矿事故数同比下降 16.3%,煤矿死亡人数同比下降 14.3%,与 2014 年全国重特大事故死亡人数同比下降比例 13.5%相比，煤矿重特大事故死亡人数同比下降比例幅度更大，并且 2012 年至 2014 年期间，全国煤矿连续 21 个多月没发生特别重大事故，①这说明煤矿的安全生产状况在逐步改善。尽管煤矿安全生产已取得一定成绩，但其形势依然严峻，突出表现在，事故总量仍然较大（如图 1-1 所示），重特大事故②尚未得到有效控制，非法违法行为仍然突出，安全隐患依然严重，煤矿百万吨死亡率远高于美国、英国、澳大利亚等国家。③以图 1-1 中 2003-2013 年我国煤矿百万吨死亡率变化图为例，从柱状图变化的趋势可以看出，2003 年至 2012 年我国的煤矿百万吨死亡率呈下将趋势，由 2003 年的 3.74%下降到 2012 年的0.288%,但是与发达国家相比（如表 1-2 我国百万吨煤矿死亡率与主要产煤国家比较），我国的百万煤矿死亡率要远远高于发达国家的澳大利亚、波兰、美国等。
煤矿安全事故频发是由多方原因共同造成的，在笔者对我国近几年煤矿安全事故发生原因进行对比分析后发现，除自然原因、技术原因（技术、安全设施等因素的影响短期内可得到有效抑制）外，责任事故②始终是导致煤矿矿难发生的主要原因，而其中关键性因素在于政府监管不力。笔者以肖家湾矿难和桃子沟矿难为例来说明这一问题：2012 年 8 月 29 日，四川省攀枝花市肖家湾煤矿发生瓦斯爆炸事故，事故共造成 48 人死亡；2013 年 5 月 11 日四川省泸州市桃子沟煤矿瓦斯爆炸事故，事故造成 28 人死亡、18 人受伤。经调查发现，这两起事故发生的原因如初一辙，私挖滥采、不设通风系统、作假逃避监管，其生产条件恶劣、违法违规手法怵目惊心。
另外，如表 1-3 所示，在 2005 年至 2014 年的十年间，辽宁省阜新地区煤矿发生多起矿难。据初步统计，10 年间该地区因煤矿矿难事故造成 333 人死亡，130 人受伤，不仅造成大量的人员伤亡，还带来巨大的财产损失。根据调查发现，在这 12 起煤矿矿难事故中，有两起是因地震所致，一例是 2008 年 7 月 30 日，恒大煤矿发生 1.7 级矿震，造成 2 人死亡，另一例是 2013 年 1 月 12 日，五龙煤矿发生 2.0 级矿震，8 人当场窒息死亡。排除因地震等自然原因所致两例煤矿矿难事故外，另外 10 起煤矿矿难的发生都与负有煤矿安全生产监管职责的政府部门及其工作人员有着密切关系，作为监管人员有着不可推卸的责任。比较这 12起事故，因地震等自然灾害造成的矿难伤亡人数与其他 10 起因煤矿安全生产监管不力造成的责任事故伤亡人数相比，前者死亡人数较少。笔者以上所举阜新地区煤矿事故只是我国众多煤矿安全事故的冰山一角，但是也能说明一些问题：我国当前的煤矿安全事故多为责任事故，既有矿方的原因，更有职能部门监管的职责。
在笔者对多起矿难事故发生原因考察之后，政府监管不力导致煤矿安全责任事故屡发的重要原因，其监管不力又表现在三个方面：一是执行不力；二是监督检查不力；三是监管执法违法。因此，在煤矿安全生产监管领域实行行政问责制，对于改善政府监管人员监管不力局面，确保煤矿生产的长治久安和煤炭工业可持续发展有着重要的现实意义。
二 我国煤矿安全生产监管体制的运行模式
政府监管是对市场力量的有效补充，政府安全监管是否有效直接影响到煤矿安全生产的效果。近年来，针对煤矿矿难多发的现实情况，我国在煤矿安全生产方面进行了积极探索，逐步构建了以国家安全生产监督管理总局为主的煤矿安全生产监管机构，“企业负责、行业管理、国家监察、群众监督、劳动者遵章守纪”的煤矿安全管理体制，中央垂直管理的煤矿安全监察机构体系，以及“国家监察、地方监管、企业负责”的安全监察责任体制。
如图 1-2 所示，从纵向看，目前我国的煤矿安全生产监管体制由三个体系组成：一是安全生产监督管理局，二是煤矿安全监察局，三是在某些产煤大省仍保留的省、地、县级煤炭工业管理局。各级煤矿安全监察机构是煤矿安全监察制度最重要的执法主体，但非唯一主体，总体来说，煤矿安全生产监管的主体包括以下两部分：首先是拥有行政许可权的主体：一、采矿许可权，由县级以上人民政府国土资源行政主管部门行使；②二、煤炭安全生产许可权，由省级以上煤矿安全监察机构行使；③三、矿长资格证以及矿长安全资格证。此两证的认证和颁发一般由各地方视自身实际情况制定地方标准。
④其次是拥有检查监督权的主体：国家煤炭安全监察局及其下属机构负责煤炭生产企业的安全生产检查监督；国土资源行政主管部门负责煤炭生产过程中资源开采的检查监督；国家人力资源与社会保障部及其下属机构负责煤炭企业遵守劳动法律法规的检查监督；卫生部门负责煤炭生产过程中职业病防治的检查监督；公安消防部门负责爆炸物的存放以及消防措施的检查监督等。
三 我国煤矿安全生产监管环境的特点
当前我国的煤矿安全监察机构具备煤矿安全监察和煤炭行业管理双重职能，实际上属于一个综合性的管理机构。双重职能的存在，使得煤矿安全生产监管的环境比较复杂。
首先，煤矿安监领域专业性强。煤矿的特殊性使得煤矿安全生产监管行业人员的专业素质、责任意识和敬业精神有着较高的要求，该领域监管机构及其工作人员一旦发生有失职、渎职情况，造成的后果要比其他行业更为严重。
第二，信息的不对称导致煤矿安全标准设定困难。
煤矿企业和安全生产监管机构在对煤矿各信息的占有方面处于不同的位置。作为煤炭企业，其自身拥有各种各样的安全投入、事故预防方面的信息，而作为其安全生产监管部门则面临着信息的不足与匮乏。当监管部门掌握信息不充足时，就可能导致错误的决策，进而增加煤矿矿难事故发生的概率。
第三，煤矿安全生产监察力量严重不足。我国大大小小的煤矿不计其数，但是煤矿安全监管机构的数量相对较少，再加上煤矿安全监管机构不健全，专业人员缺乏，这些问题的存在，使得我国原本具有双重职能的煤矿安全监察机构的其中一个职能被弱化，现实的情况是管理职能冲淡甚至削弱监管职能，煤矿安全监管工作的力度和绩效被内在地弱化，无法实现监管的专门化，难以保证煤矿安全生产监管的公正性。
第四，“垂而不直，独而不立”现象存在。如果将“监管者（政府）-被监管者（企业）”监管博弈模型细化为“中央政府监管者-地方政府监管者-被监管者（企业）模式，②我们假设一下，如果中央政府监管者与地方政府监管者之间的利益关系没有处理好，就有可能出现地方政府监管者从维护中央政府监管的权威和执行者地位堕落为被监管者的”保护伞“等问题，而实际工作中”垂而不直，独而不立“的情况时有发生，在煤矿的安全生产监管领域，地方保护主义削弱了国家监察的力度，这样不利于煤矿安全生产的监管。
第二节 我国煤矿安全生产监管行政问责制的界定
问责是行政问责制度的核心，研究我国煤矿安全生产监管行政问责制度不仅要了解我国煤矿安全生产监管体制机制，还需要掌握行政问责制的一些基础理论。
一 行政问责制的理论基础
行政问责制源自于现代西方国家，理论界关于行政问责制的研究，是当下行政法上的”热点“和”前沿“,但尽管如此，却很少有人能够明确地把”行政问责“与一般意义上的”承担法律责任“区分开来。”问责“（Accountability），在英文中与”责任“（Responsibility）一词近似，都以相关主体所应承担的某种否定性后果为核心内涵，而”问责“更增添了”追究责任“的涵义。”行政问责“这一概念首次出现是在 1985 年美国学者杰·M.谢菲尔茨（Jay M.Shafrits）主编的《公共行政实用词典》一书中。
我国的行政问责制起步较晚，伴随着行政问责的实践发展，行政问责制开始进入公众的视野。2003 年因”非典“事件在全国掀起的”问责风暴“成为我国行政问责实践的一座里程碑。随后的几年中，行政问责制被更广泛、更深层次地运用在事故灾害、公共卫生和社会安全领域，且问责的力度也不断加大。
在我国，现行的法律法规中还找不到对行政问责制的统一解释，学术界关于行政问责制的定义有较大分歧，经梳理归纳主要有以下两种：观点一认为行政问责制是公众为政府进行问责的制度；另一种观点认为行政问责是行政管理系统内部的责任追究，是一种行政自律行为。前者缺乏对行政问责程序的阐述，这不利于司法实践的有效进行，后者行政问责主体及对象界定在行政管理系统内部，略显狭隘。纵观学者们对行政问责的定义及内涵，似有把行政问责当混同于简单的责任追究。试想，如果行政问责的意义真的在于构建一种统一而专门的”追责法律规范体系“的话，那么一种无所不包的问责概念因其外延的无1全国范围内统一的行政问责法律规范的制定。
而从国内最新研究成果来看，学者余凌云认为简单的”违法-责任“追责模式并非”法治中国、责任政府“目标下强化政府责任意识的新举，实践中已不能满足公众对公权力的监督要求，应该在其中增设回应或质问的环节，形成一种新的”违法-责任-回应“或”“违法-责任-质问”的新的模式，实现行政问责从追责逻辑到回应逻辑的转变。“在《对我国行政问责制的省思》一文中，余凌云认为行政问责的核心要义是”回应性“.
而回应逻辑作为行政问责的独有特性，是由民众直接向政府提出质疑，并由政府官员直接作出解释和回应的新型模式，以一种更为迅速、及时、直接、互动的监督方式，提高公众政治参与度、规范行政权力运行的一种特别制度。可以说，回应逻辑是解决前文行政问责理论研究误区的 ”金钥匙“,也是提高政府执政能力的新举措。②总体来看，学者们对行政问责的内涵认识差异不大，但对其外延却认识不一。例如，行政问责的对象，问责的主体，问责的事由，归责原则等问题，在理论上未达成一致见解。
二 煤矿安全生产监管行政问责制的特殊性
目前，我国的行政问责制已涉及公共卫生事件、突发事件、自然灾害等诸多领域，相比之下，煤矿安全生产监管领域的行政问责制表现出很多不同，这与其煤炭行业自身的特点，煤矿矿难事故所涉及到的特殊因素有密切联系，总体来说，煤矿安全生产监管行政问责制的特殊性主要体现在以下几点：
第一，煤矿矿难事故则大多具有可预见性，不同于”非典“、地震等突发事件。在我国矿难史中，人为因素占有很大比例，责任事故多发。如果从煤矿的日常监管及职工的安全保障等方面按规定严格实行，很多矿难悲剧是可以避免的。
第二，事故成本低，责任轻是我国煤矿生产管理中存在的一个主要问题。
事故成本低体现在两个方面，第一方面是事故发生后对煤矿或煤矿主的责罚不一致，责任偏轻，造成煤矿矿难的违规成本低；另一方面是对负有监管职责的公务人员因监管不力或失职读职而进行查处时，对其处罚力度较小，造成了官员的违规成本低。
第四，煤矿矿难事故带有群体性质，涉及的人数多范围广，矿难救援技术不够先进，导致井下矿工的生还率极低，矿工的生命权难以保障，这正是煤矿矿难事故备受社会关注的一个重要原因。
（一）煤矿安全生产监管行政问责制的内涵
关于行政问责制，学界目前尚未达成一致的意见，这在一定程度上不利于煤矿安全生产监管行政问责制概念的确定。在笔者查阅的文献资料里，有关于煤矿安全生产监管行政问责制的研究，但就其定义而言，这类的文献极少。本文有幸借鉴王天舒所着《我国煤矿安全生产行政问责制研究》一文，结合我国煤矿安全生产监管运行模式的研究的，笔者试定义煤矿安全生产监管行政问责制度的概念，是指特定的问责主体依照法定程序对煤矿安全生产监管部门及其公务人员在履行监管职责时，由于故意或者过失，不履行或者未正确履行法定职责，要其承担各种责任，并接受社会公众监督的制度。
（二）煤矿安全生产监管行政问责制的构成要素
1 问责主体
从理论上讲，行政问责的主体是指”由谁问“,包括同体问责和异体问责。
同体问责快速、高效，但是自我监督的方式难免有包庇、不公的现象；异体问责是来自社会个方面的监督，形成全方位的监管合力以达到最佳效果。问责主体的确定直接关系到问责力度和问责的法律效力。
①我国现阶段煤矿安全生产监管行政问责主体，主要由煤矿安全生产监管领域的上级行政机关的领导组成，”上问下责“是主要问责方式，但是由于我国煤矿安全生产监管的特殊性，监管技术要求高，导致问责技术难度加大，因此有必要引入行业专家或第三方问责主体，从而实现问责主体的科学性和广泛性。
2 问责客体
从理论上讲，行政问责的客体（问责的对象），是指”谁来承担责任“,根据笔者前文的论述可知，目前我国煤矿安全生产监管的主体包括两部分，一个是拥有行政许可权的主体，另一个是拥有检察监督权的主体，尽管这些部门的价值追求不同，但是对煤炭企业的安全生产都负有一定的监督管理责任。因此煤矿安全生产监管行政问责制的问责对象应涉及安全监管机构、国土资源部门、工商管理部门、卫生医疗机构、公安消防等负有煤矿安全生产监管职责的部门及工作人员，包含技术人员。
3 问责范围
行政问责的范围是指”对什么问责“,界定行政问责的范围可以准确把握行政问责的适用性，保证行政问责的有效实施。由于煤炭行业的特殊性，煤矿安全生产监管行政问责的问责范围应该更加广泛，对该领域负有监管职责的岗位人员的不作为、乱作为，推诿扯皮、故意拖延，决策失误等履职不力的现象，不仅要追究负有监管职责的机构和工作人员的责任，还要扩展问责的范围，如资源取得、办矿审批、证件办理、日常监管等多个环节，一旦这些环节处理好了，煤矿矿难发生的几率就会大大降低。
4 问责程序
行政问责的程序是指”如何问“.问责程序对于规制问责权力，实现问责主体及问责对象之间的权力义务平衡，保证问责的公平、效率具有重大意义。正当程序原则指导下的问责程序应该涵盖五个基本程序：启动、调查、决定、执行、申诉。煤矿安全生产监管领域的行政问责也应遵从这几个基本程序，做到科学规范的问责。
5 问责体系
理论上，行政问责法律体系应包含四个层面：法律责任、政治责任、纪律责任和道义责任。但这四种责任的划分并非完全绝对。煤矿矿难一旦发生，其后果会非常严重，在对相关责任人进行责任追究时，应视情况而定，可以追究其法律责任、政治责任、纪律责任和道义责任，并且由于煤矿安全生产问责环境的特殊性，该领域的问责力度应更为严厉，要求也应更加严格。
第三节 煤矿安全生产监管领域推行行政问责制的现实意义行政问责制经过多年的发展，在煤矿安全生产监管领域已得了一些成效，这些影响主要体现在：第一，改变煤矿安全生产行政监管不力的现实需要。煤炭行业失职、渎职行为是对违法违规生产行为的默许和纵容，是导致我国煤矿安全责任事故发生的重要根源。通过推行行政问责制，加强对违法违规行为的问责，使其按照法定规程操作，从而减少甚至杜绝煤矿矿难事故发生。第二，防治煤炭领域行政腐败的重要手段。通过对煤矿安监人员进行系统的考核和问责，及时发现并制止工作中的违法行为，有效的减少监管人员寻租行为发生的可能性，这是防治煤炭行政腐败的重要手段。第三，改变煤矿安监领域行政主体职责不明、责任意识淡薄的内在需要。行政问责制的施行有利于各级监管部门和负责人充分认识并厘清各自的职责和义务，从而各负其责，有助于完善安全监管责任机制，加强对煤矿生产过程的监管。最后，解决煤矿安全生产监管行政问责合理性缺失的迫切需求。当前，我国的行政问责更多的是”运动式风暴“,缺乏硬性的制度约束，其过程必然存有诸多不规范之处。然而制度是刚性的，规范性较强，行政问责制度的施行可将整个行政问责活动链接起来，形成规范而有效的问责循环链。同时，将问责活动上升到制度层面，通过制度沉淀，行政问责的意识便会逐渐产生。
