我国《道交法》及其实施条例的完善

　　《道路交通安全法》（以下简称《道交法》）自2004年5月1日实施以来，历经2007年、2011年两次修改。该法及其实施条例自实施以来为预防和降低道路交通事故的发生，规范道路交通安全管理，保障交通事故当事人的合法权益具有重要意义和举足轻重的作用。但随着我国道路交通建设以及社会经济的发展，在其实施过程中，也发现了不少问题亟待解决。

　　一、我国《道交法》及其实施条例存在的问题

　　1、部分道路交通安全行政法律法规之间存在冲突。尽管道路交通安全法律体系中主要以法规规章为主，但在部分法规、规章的规定之中仍存在法律冲突的现象。比如对非现场执法规定存在的冲突，《道交法》第7条、第114条对非现场执法做出了规定。

　　而在道路交通安全行政法律体系中，对非现场执法规定的冲突主要体现在两个方面，一是非现场执法与《行政处罚法》第5条规定的“处罚与教育相结合”的原则存在冲突。行政处罚不应以追究行政法律责任为唯一目的，而应坚持教育与处罚相结合，纠正违法行为，教育公民、法人或其他组织等社会成员自觉守法。而非现场执法作为行政处罚方式的一种，只强调对交通违法行为的处罚却忽视了对违法行为的纠正以及对违法行为人教育。
　　
　　同时，非现场执法在不能确定违法驾驶人的前提下，处罚的往往是机动车的所有人或管理人，而真正的违法驾驶人却得不到应有的处罚，造成错误的执法，有失公正。这样只是以追究行政法律责任而处罚，难以达到通过处罚纠正交通违法行为，教育公民自觉守法，减少交通事故发生的处罚目的。二是非现场执法与《行政处罚法》第6条规定的“保障相对人权利”的原则存在冲突。在非现场执法中，公安交通管理部门的执法人员通常不在现场，在做出处罚时一般不会听取违法行为人的意见或者不会听到违法行为人的意见。
　　
　　同时在非现场处罚执法中，违法行为人往往是在处罚发生很久一段时间后才知悉自己违法，要回忆当时的具体细节为自己申诉或抗辩存在较大难度，更难说保留证据申请行政复议或提起行政诉讼。因此，非现场执法与《行政处罚法》存在的这种冲突难以保障行政相对人的权利，在一定意义上剥夺了违法行为人的陈述权和申辩权。

　　2、道路交通安全行政法规部分条文不够具体明确。比如对机动车超载行驶的治理需要进一步明晰。
　　
　　《道交法》第92条、《道交法实施条例》第106条对机动车超载行为作出了规定。但这些规定中，更多的是强调对超载行为的处罚，对处罚后如何处理超载的乘客或物品、违法状态如何消除则规定模糊。《道交法》第92条规定，存在超载行为，由公安机关交通部门对机动车驾驶人进行处罚并扣留机动车至违法状态消除。《道交法实施条例》第106条进一步规定，公安机关交通管理部门在扣留机动车后，由机动车驾驶人或所有人将超载的乘车人转运、超载的货物卸载，并承担转运或卸载的费用。尽管上述法条对超载行为的处罚以及机动车的扣留作出了规定，但由于欠缺法律规定的支持，在实践运行中没用专门的转运机构来落实超载乘客或货物的转运事项。
　　
　　于是公安机关交通管理部门在对超载行为处罚后通行做法，一是由机动车驾驶人或所有人自行联系转运车辆，这样不仅浪费了大家的时间而且也是相当麻烦的事，特别是要求外地车辆在短时间内自行联系转运车辆更是困难。二是如果超载的是货物，则涉及到转运货物的临时保管问题，比如保管场地、保管费用、超载货物毁损灭失的风险等等。三是交警在收取罚款后，不再对超载的乘客或货物另作处理而直接放行。
　　
　　这样做不仅仅违法道路交通安全法规的立法精神，而且也不利于消除道路交通安全隐患。

　　3、交通事故认定行为的法律性质有待明晰。交通事故认定行为的法律性质在《道路交通安全法》颁布之前就在学界以及实务界存在很大分歧，观点众多。一种观点认为交通事故认定行为属于技术鉴定行为，它从本质上说应该是一种鉴定行为，它解决的是事实问题而非法律问题。
　　
　　一种观点认为交通事故认定行为属于行政裁决行为，它是对交通事故当事人之间的责任进行认定，其目的在于解决当事人之间的民事争议，符合行政裁决行为的特征。还有一种观点认为交通事故认定行为属于行政确认行为，它具有法律效力，产生法律效果，对当事人权利义务产生影响，符合行政确认的要件。除了前述学说，交通事故认定行为的性质还有行政证明说[]、行政居间说，行政调查说，行政指导说，限于篇幅有限，笔者在此不再一一列举。可见，作为交通事故认定制度的基础理论，交通事故认定行为的性质界定存在众多学说，观点不一，由此产生实务操作中对交通事故认定救济方式的不统一，交通事故认定当事人的合法权益得不到有效救济等问题。

　　4、非现场处罚的执法困境。随着我国道路交通建设的高速发展，特别是高等级道路交通中车流量大，车速快的特点，在现实交通管理执法中，警力不足、现场执法难度大的问题日益凸显，传统的现场交通执法模式受到了极大挑战。而类似于雷达测速仪、数码照相机等高技术设备的出现则为解决这类问题提供了很好的平台和途径。因此，非现场执法这一新兴执法模式具有较高的现实意义及应用价值。就非现场执法这一新兴的执法模式，赞成者有之，反对者也不在少数。作为有别于传统执法模式的新兴执法模式，非现场执法存在的问题也是在所难免的。
　　
　　一是非现场执法告知程序的问题。《行政处罚法》第31条规定了行政机关在做出行政处罚之前应当遵循告知程序，履行告知职责。但《道路交通安全法》及其实施条例都未对非现场执法的告知程序做出规定，即使在《道路交通安全违法行为处理程序规定》（公安部105号令）第20条中也仅仅是规定“公安机关交通部门可以通过邮寄、发送手机短信、电子邮件等方式通知机动车所有人或管理人”.这里就存在“可以”义务与“应当”义务的冲突，以及如何保障违法行为人受告知的权利等问题。二是处罚对象不当的问题。非现场处罚一般都是通过拍照、摄像等技术监控设备确定违法行为人。
　　
　　但是受技术限制，监控设备很难确定违法机动车的实际驾驶人，同时“套牌车”、“克隆车”的出现，更是加大了非现场执法的难度，造成处罚人并不是实际违法人的尴尬处境。于是非现场执法中的这些制度漏洞也就催生了“买卖驾照分数”,“驾照违章处理黄牛”等社会乱象。

　　二、我国《道交法》及其实施条例的完善

　　1、加强对《道交法》及其配套法规规章的清理和修改。在前文分析中，《道路交通安全法》与其它法律法规存在的冲突导致处理交通违法行为以及交通事故的实务操作做法不统一，条文适用混乱。此外，诸如对超速、超载的一些规定不明确，导致公安机关交通管理部门面临执法困境。因此，有必要加强对《道交法》及其配套法规规章的清理和修改工作，以适应道路交通活动的发展。加强对现行法律法规的清理，应建立常规清理与专项清理相结合的制度。这里的常规清理是对现行法律法规开展定期的清理，使之成为一项日常的法制工作。而专项清理是指针对规范内容或对象是同一类的法律法规进行专门的清理。专项清理的好处是针对性强，有助于集中时间和力量解决某一方面或某一领域的问题，有助于以法的形式，在一定的时期达到一定的目的。通过常规清理和专项清理工作，发现现行法律法规中存在的冲突，为进一步对其进行修改和编撰打下基础。在清理后的基础上，适时对其中存在冲突、规定模糊不明确的法律法规条文进行修改和补充。除此之外，在高位阶的法律法规修改之后，低位阶的部门规章或者地方性法规也应在一定的时间内作出相应修改，对没有修改又与高位阶法律法规相冲突的应予以废止。通过这些清理、修改和补充工作，让现行的道路交通事故行政法律法规在其完善性上更进一步。

　　2、明确交通事故认定行为的性质为具体行政行为。一种行为是否属于具体行政行为需要符合以下条件：一是主体条件，即行为主体必须是享有行政职权的行政机关；二是内容条件，即行为内容是行政机关向向行政相对人作出的具有法律效果的意思表示，目的在于建立、改变或者撤销双方之间的法律关系；三是程序条件，即行为的作出应当依法律规定的时间和方式进行。就交通事故认定行为而言，从主体上来说，《道路交通安全法》第73条明确规定，交通事故认定行为的主体是公安机关交通管理部门。从行为内容的上看，交通事故认定行为是一种有别于一般民事行为的独立的职权行为。从行为的程序上看，交通事故认定行为是公安机关交通管理部门严格依据法律法规规定的程序和时间行使职权的行为。因此，交通事故认定行为完全符合具体行政行为要求。它是公安机关交通管理部门在法律授权的范围内，依据法定职责，以行政主体的身份对交通事故现场进行勘验、检查、检验之后，通过分析研究，进而形成对交通事故的基本事实、造成原因以及当事人事故责任划分作出认定的专门活动。笔者建议适时修改《道路交通安全法》及其配套法规，将交通事故认定行为明确为具体行政行为。这样即可避免在实务操作中出现执法不统一的现象，又可增加对交通事故当事人权利救济途径。

　　3、完善非现场执法程序。一是规范非现场执法的告知程序。应当将交通违法记录信息实现全国联网，这样当机动车出现异地交通违法情形时，可以方便其及时的查询获知违法情况。同时，非现场执法的信息送达方式也应进一步明确，告知的内容而言应该全面具体，告知的时间应及时有效。二是合理开展非现场执法。应确保交通违法行为人陈述与申辩的权利。公安机关交通管理部门履行告知程序时，应将违法行为人享有的陈述权、申辩权一并告知，并为违法行为人提供有效、便捷的陈述和申辩途径。

　　同时，公安机关交通管理部门应合理确定非现场执法的处罚对象。公安机关交通管理部门应收回对代办机构办理违章驾驶处理的授权，可以采取开发违章驾驶处理软件通过网络等方式来办理违章驾驶处理业务。此外，公安机关交通管理部门应加强对买卖驾照分数的“黄牛”、“分虫”的打击力度。维护正常的交通违章处理秩序，让非现场执法真正发挥其优势，造福于民。

　　参考文献：
　　[1]《道路交通安全法》第7条--对道路交通安全管理工作，应当加强科学研究，推广、使用先进的管理方法、技术、设备。
　　[2]《道路交通安全法》第114条--公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有人或者管理人依法予以处罚。对能够确定驾驶人的，可以依照本法的规定依法予以处罚。
　　[3]《行政处罚法》第5条--实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。
　　[4]叶必丰：《行政法学》（修订版），武汉大学出版社2003年版，第254页。
　　[5]《行政处罚法》第6条--公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权；对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政相对人行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。
　　[6]龚鹏飞：论与非现场执法相关法律规定的缺陷及其完善，载《公安研究》，2008年第4期，27-30.