4 欧 美 国 家 应 急 预 案 及 其 借 鉴 意 义 （WesternEmergency Plans System and Its ReferenceSignificance）
在各领域编制应急预案并以此为指南应对突发事件、开展应急救援行动已经成为欧美等发达国家应急管理的重要组成部分。随着应急预案制度的不断完善，尤其是步入 21 世纪以后，应急预案作为维护社会安定、推动经济健康发展、保障居民生命财产安全的第一道“安全阀”,其所扮演的角色越来越重要，针对各类事故灾难的应急预案已经成为维持国家日常管理的重要支持系统之一。
经过多年的努力及实践的不断检验，从无到有，从职权分散到统一机构领导，从散见的各种指导文件到关注协调一致的统一立法，欧美等国的应急预案完成了构建符合本国特色，能够胜任各类突发事件的预案体系及内容。[26]
上下分工明确协调一致的应急组织机构、先进的应急装备及救援设备、多元化的应急救援力量、顺畅的应急信息沟通为应对危机奠定了坚实的基础。我们应当借鉴国外应急预案发展的先进经验，结合我国现实情况，为完善我国安全生产应急预案的构建提供借鉴。
4.1 英国应急预案制度（British Emergency Plans System）
4.1.1 概述
英国应急制度源自于二十世纪二十年代的英国民防组织（Civil defense），二十世纪三十年代战争的硝烟逐渐蔓延开，民防组织也逐渐引起人们的重视。其初创的目的是为了保护非战斗人员免受战争的袭击。
冷战结束后，民防组织的关注重点从保护免受战争袭击转变为应对日常突发事件及各类灾难。具体应急手段包括保护、减缓、准备、响应、应急疏散及恢复，这套流程在不断完善的基础上一直沿用至今，并为多数国家效仿学习。1974 年的《职业安全卫生法》就提到了为保障工人生产安全需要建立重大事故的应急制度。1984 年颁布的《重大事故防控规程》进一步细化了制定事故灾难应急预案的各环节。2004 年发布了《国民应急行动法》及相关支持文件，目前已经形成了以该法为指导，以相关文件支撑的应急体系。应急预案体系自上而下分为四个等级，国家级、区级、郡县级、市镇级，各级预案依据属地原则，由各级政府及其他负有应急管理职责的部门牵头编制。
国家级应急预案的制定及实施由国民紧急事务秘书处（Civil ContingenciesSecretariat）统一负责，该部门成立于 2001 年 7 月，属于英国内阁政府专门负责应急预案管理的部门。具体职责是确保英国能够应对各类事故灾难并有序开展恢复重建工作，协调其他工作部门开展针对事故的前期预案、评估、预防、准备、响应、恢复等各项工作。该秘书处成立前，应急预案的管理工作属于内务部。国民紧急事务秘书处下属有三个部门，分别负责应急预案的评估、执行、政策制定工作，并通过网络向公众公开相关信息。
英国的区级上并不设置一级政府，区级是以地理位置为依据而划分的，直接隶属于国家。区级应急预案的管理主要由直接隶属中央政府的区级应急组负责，其主要工作是做好与中央政府的沟通协调工作，保障应急信息在上下级间传输的顺畅。
郡县级应急预案的责任主体由两大类组成，第一类是地方政府、应急服务部门、医疗卫生部门等政府机构，第二类是负有应急责任的其他部门，如运营公共基础设施的部门、交通运输部门、信息通信部门。两类责任主体相互配合，明确分工，负责郡县级应急预案的各项工作。
市镇级是最基层的应急预案管理部门，其主要责任是具体贯彻执行上级应急的相关知识及规定，负责区域内的各类突发事件的应急工作。鼓励社会力量有组织的加入应急管理是提高应急能力、减少灾害损失的必然选择，在构建防灾减灾社区的背景下，市镇级的应急预案管理部门还专注于和社区配合制定完善社区应急方案。
4.1.2 预案分类及其内容
英国在预案种类上的分类与我现有的应急预案体系相类似，具体分为三块：
总体预案、单机构专项预案、多机构和多层级预案。总体应急预案是整个应急体系的总指挥，关注的内容较为宏观。专项应急预案针对不同领域的特殊性，结合总体应急预案的规定制定针对某一特殊领域的应急预案。单机构应急预案相当于我国的部门应急预案，是负有应急管理职责的部门结合自身应急任务而制定的应急预案。多机构、多层级的应急预案是英国预案体系中的特色，我国暂无类似的应急预案。
所谓多机构、多层级的应急预案就是政府部门结合风险评估的结果，预测多发易发突发事件是否涉及多部门的职责来决定是否编制多机构、多层级的应急预案。在预案中应载明多机构应急预案的参与主体有哪些机构，他们在本预案内的权力义务关系，哪一部门享有整个应急行动的领导指挥权。
这就为应对某一具体突发事件，平级部门之间的分工配合，授权某一部门临时指挥其他各部门开展应急行动提供了法律支撑。
4.1.3 风险评估制度
英国政府高度重视危机的风险评估，2004 年制定的《国内紧急状态法》明确规定进行风险评估是政府部门的法定职责之一。风险评估有以下作用：有助于确保应急管理部门全面准确掌握区域内可能面临的风险；有助于确定敏感脆弱地区，合理分配应急资源；有助于制定多机构、多层级的联合方案及其他应急预案。
英国政府把风险评估得到的结果作为应急行动各环节的科学指标，根据风险评估的变化实时调整应急对策。
各地区依据属地原则，由政府下设的应急事故管理处分别负责本区域内的风险评估工作。基层的风险评估工作由各政府负责应急预案管理的官员组成，其并非独立的常设机构，只是为强调基层的风险评估工作要有各应急管理部门领导人或代表参与。风险评估作为制定应急规划和预案的依据和基础被纳入法律规定之中。
具体评估共包括三个步骤：
第一步，全面调查区域内的从事生产经营企业的数量及分布，分析企业生产危险源及事故危险程度，结合区域内特定地理状况推测可能发生的极端天气及自然灾害对生产安全可能造成的影响；第二步，依据调查结果识别风险隐患，运用科学手段合理预测风险引起安全生产事故的可能性、危害性程度，预估风险造成事故可能带来的各种损失；第三步，将风险处理作为判定风险危险性、可能性高低，并依据处理结果确定是否要在该领域制定有针对性的专项应急预案。
4.1.5 应急预案的修订
如果风险评估报告发现了新的危险源或者发现其他因素导致现行应急预案不能完成应急处置任务时，必须启动应急预案的修订程序。经过修订的应急预案经重新评审后，应及时向社会公众公布。
发生以下情况应当及时修订应急预案：
（1）应对具体突发事件过程中获得的经验教训。发生突发事件导致生命财产的损失正是由于之前的风险评估有所疏漏，没有全面分析危险源，或者是影响突发事件的各类危险因素发生了显着变化。应急过程中组织机构配合不顺畅，缺少多机构应急预案。突发事件发生后将促使这些问题引起应急管理部门的主义，及时修订应急预案。
（2）应急演练过程中暴漏出的问题及经验分析。应急演练就是虚拟一场突发事件，从而检测应急预案是否在实践应对中能切实起到作用。但是应急演练所面对的危险是在可控范围内的，演练过程中暴露出的问题可以能已经预料并亟待解决的，而从真枪实弹的应急行动中获得的经验更为真实可信。不过应急演练仍然在发现预案问题、提供解决方案、丰富预案内容、完善预案体等方面作用显着。
（3）组织机构及工作人员发生变动。当出现负责应急监管的政府部门和各机构发生机构重组、部门合并、职权重新分配及具体工作人员发生变化等情况时，也应及时更新修订预案，将变更后的情况及时反映到预案上。
4.2 美国应急预案制度（American Emergency Plans System）
美国在应急管理方面的建设也算是起步较早的，而真正形成体系是在 1979年以后，美国通过立法成立了联邦紧急事务管理局（FEMA）。法律规定，将全国范围内应急管理机构的职能进行整合，统一交由联邦紧急事务管理局负责。由联邦应急事务管理局主导编制的国家应急框架下包括：国家预防框架（Prevention）、国家保护框架（Protection）、国家减灾框架（Mitigation）、国家应对框架（Response）、国家灾难恢复架构（Recovery）。
美国在应急管理以及应急预案的制定过程中十分重视公众的参与。在其国家总体应对目标中提到，一个国家的安全及恢复能力需要全社会的广泛参与，共同承担预防、保护、减缓的责任，共同努力从巨大的灾难中恢复重建。在总体应急框架下的各类应急框架中多次使用“社会力量（Whole Community）”一词，强调在应对危机不仅是政府责任，更是每一个社会成员的共同责任。只有包括政府在内的社会各界力量共同作用，才能达到应急预案的效果。社会力量具体包括：
个人与家庭、企业、宗教组织与社区组织、非盈利组织、学校及学术界、媒体、各级政府。各社会力量有权参加预案的制定并监督预案的执行，每类组织应尽的义务也都写进具体的应急预案之中，这样就在法律层面上确定了各类组织的基本权利与义务，为社会各界组织参与应对安全生产事故提供了法律依据。
4.2.1《国家应急响应计划》
美国国土安全部于 2004 年 12 月发布了《国家应急响应计划》是联邦政府应对全国范围内的各种事故灾难及自然灾难的指挥性计划，是应对各类事故灾难的应急指南。这一计划有助于国土安全部在美国国内进行反恐活动，有助于减少遭受各种自然或者人为灾害的可能性，也有助于减少灾害所造成的损害并及时从灾害中恢复。
《国家应急响应计划》的具体实施需要全国范围内各级政府之间沟通合作与信息共享、应急预案上下协调统一，同时也有赖于各级政府和社会组织的通力协作。作为全国范围内应对各种突发事件的龙头文件，包括政府部门在内的所有人员都必须遵守。《国家应急相应计划》强调地方在州和联邦政府的指导下负责安全事务管理，如果事故严重，地方无法独立应对的，州政府才介入，以此类推直至联邦政府介入。
这一计划建立了以下各项机制①：①整合应对突发事件的各种资源，关注事前预防、事中应急响应、事后恢复等一系列应急活动；②加强各级政府及其职能部门与社会组织和私人主体之间的沟通协作；③合理运用应急资源，保障丰富的应急物资储备及供应；④加强各级政府内部的沟通协作，保障信息传递顺畅；⑤提高联邦政府应对巨灾的能力；⑥在《国家应急响应计划》和联邦政府为特殊领域的突发事件的应急管理和制定的突发事件应对预案之间建立起联系。
《国家应急响应计划》包括六个部分：①简介，包括计划的目的、适用范围、应急管理的活动、机构及主要概念；②制定该计划时的各种情景假设；③各级负有应对突发事件的政府部门及非政府组织间的权力义务关系；④应急活动的构想，包括应对突发事件与各方的沟通合作、与其他各类专项应急预案的关系、应急救援队伍、军队力量、与社会公众、媒体、议会首长和国际社会的通信联络；⑤危机管理的各类活动，具体包括预警、风险评估、应急准备、各项部署工作等；⑥计划的完善与修订等。
4.2.2 安全生产专项应急预案
联邦政府各部门、州政府及各行政机关应根据法律法规的相关规定，结合不同生产情况，制定针对特定生产领域的专项应急预案。各州政府负责区域内总体应急预案的编制工作，政府职能部门根据自己的工作职责及工作内容，编制应对特殊领域的专项应急预案，作为对总体应急预案的具体化。安全生产应急预案构成一个巨型网状组织体系，其组织核心就是《国家应急响应计划》。《国家应急响应计划》明确的组织架构、合作协调形式、应急相应等原则性条款，将其为标准编制的专项应急预案都必须遵守。
1984年印度帕博尔毒物泄漏事故发生后，安全生产事故再次引起全美的高度重视，此后发布的《应急计划与社区知情权法》为安全生产事故所引发的居住区内的应急计划提出了新的要求。该法案规定，地方应急委员会必须结合所在区域内的危险因素，制定相应的社区应急预案，并向所在社区居民公开社区范围内的企业安全生产状况、危险品储存情况，且必须至少每年复审一次。
预案的制定由当地应急委员会主持，区域内的利益相关者均有权参加。每个地方应急委员会都要管理超过3000个预案制定与执行。地方应急委员会必须包括以下成员：
（1）被选举产生的州及地方官员；（2）警察、消防、民防以及公共卫生专业人士；（3）环境、交通运输、医院等部门的官员；（4）应急设备的管理人员；（5）社区团体代表及媒体代表。
社区应急预案应包括以下要素：
（1） 确定危险物质的运输路线及鉴定设备；（2） 描述现场及非现场的应急相应程序；（3） 指定社区工作人员和应急设施管理人员执行预案；（4） 应急告知程序大纲；（5） 描述如何界定可能影响的地区及人口如何疏散；（6） 记录地方应急设备、设施及其负责人；（7） 疏散计划大纲；（8） 对应急相应计划的培训（包括具体时间）；（9） 应急预案的演练方法及时间表。
在地方应急管理委员会的官方网站上，可以很容易的找到不同区域的地方应急委员会的负责人、地址、电话、网址等一系列信息。同时还开辟了针对区域内居民反馈问题、举报违法违规行为的窗口，使社区内的居民能够很好的参与到预案的制定与执行的各个环节。
在联邦政府层级，根据 2006 年《后“卡特里娜”应急管理改革法》的规定，《国家应急响应计划》中提到的联邦各部及各机构应当在征求州政府和地方政府有关官员的具体意见以后，建立一个上下统一一致且既具标准性又具灵活性的预案体系，作为《国家应急响应计划》的具体化支撑。
这些预案应当针对各特定地区或者专门的事项。依据编制标准，这些具体预案应当包括以下内容：（1）开展应急活动的原则；（2）确定领导本部及与其他部门间的关系；（3）应急资源储备及应急队伍能力；（4）各部门应急组的沟通合作；（5）针对特殊领域、敏感人群的应急预案。上述规定的内容是预案中必不可少的，然而《后“卡特里娜”应急管理改革法》则重点关注疏散、搜救、社会力量介入等问题。在强调应对突发事件时效性、科学性的同时更加注重人文关怀，在疏散预案中强调疏散过程中要保障家庭成员不被拆散，将家庭宠物也纳入到疏散计划之中。在预案内容上也提出了新的要求，强调完善细节，针对不同区域设置如高层建筑等疏散计划，列明区域内具体疏散可用的交通工具。军事力量要适时介入，控制事故灾难的进一步恶化，尤其是在搜救行动要运用军事力量强化搜救力度，尽量保障事故区域内的生命安全。在注重各级政府部门间的沟通协作的同时，也应加强社会力量在预案风险评估、编制、具体实施等各环节的作用，构建政府部门与非政府组织间的沟通协作，将社会力量全方位纳入应急管理。在地方政府层级不仅制定了较为详细具体的专项应急预案，有的州还结合本州具体情况，专门制定了指导基层部门和企事业单位的预案编制标准，保障基层预案在内容和结构上的完整。
地方层级的应急预案相比联邦层级的要简洁一些，应急预案主要包括正文和附注两部分。正文部分至少包括三个要素：基本信息、应急活动、恢复重建。由于较高层级的应急预案已经制定了较为详尽可行的统一标准，所以地方应急预案主要作用是载明危险源及危险描述，结合自身情况及周边环境因素，具体执行上级应急计划。
还有一类预案是非政府组织依据自身生产经营需要，根据法律及各地方关于预案编制标准的要求制定组织内部的应急预案。《职业安全与健康法》规定，企业应当针对工作经营场所内可能存在的各类风险隐患，编制相应的应对计划。工作经营场所安全事故具体包括威胁员工、顾客或区域内不特定公众人身安全，进而造成财产损失、环境污染等不可预见的突发情况。洪水、龙卷风、飓风等自然灾害及火灾、有害物质和化学品泄漏、核辐射、爆炸、内乱和工作场所的大规模暴力等为人灾祸都有可能造成安全生产事故灾难的发生，因此在编制预案过程中要综合考虑自然因素及人为因素可能造成的各类突发状况。
安全生产领域的突发事件对工人产生一系列危害，因此在事故发生前做好应对准备，将起到决定性的作用。确保事故发生后，雇主及工人配备必要的设备，知道逃生路线，确保自身安全。安全生产应急预案规定了应急准备和演练应对突发事件的具体方法，使工作人员对于自己所面临的危险有所了解，从而在危险真正来临时能有所察觉。
美国职业安全与健康管理局（Occupational Safety & HealthAdministration）发布的应急预案主要针对两类主体：（1）负责应对突发事件的企业主（2）负责应急响应及恢复的工作人员。
美国职业安全与健康管理局依据其发布的《工作场所突发事件应急预案与应急相应》概况了应急准备和应急相应的核心要素。
（1）建立应急预案；（2）依据应急预案训练工作人员；（3）提供个人防护装备；（4）统一组织参加应对行动。同时还强调了统一指挥、持续预警及通信系统的重要性。
同时美国职业安全与健康管理局强调工作场所安全生产突发事件应急预案的编制工作应当广泛吸收负责应急管理人员及一线工人的共同参与，他们的支持及对预案的熟悉程度是预案取得可行性的关键。编制过程中要对工作场所各类安全生产突发事件尽可能做出多种危机设想，一线工作人员在生产过程中遇到的各种未造成伤害的危险真是展开风险危机设想的有力支撑。
4.2.3 社会组织在应急预案中的作用
除了专业细致的应急预案内容，上下统一一致的应急预案体系外，美国的应急管理还得益于专业的应急预案编制管理团队。美国红十字会下的“ReadyRating”项目就是专门为企事业单位评估自身安全应急能力、制定应急预案提供服务的平台。该项目免费提供服务，于 2008 年创立，是致力于帮助企业提高应急水平，应对各类安全生产突发事件的公益性项目。经过在多地试点试行，“ReadyRating”项目取得了良好的效果，参与“Ready Rating”项目的企事业单位应急能力得到显着提升。2010 年，“Ready Rating”项目转交美国红十字会管理，并在美国全国范围内推广。整合后的“Ready Rating”项目能够帮助企业完善应急预案并与美国国家土地安全部门的预案相结合，最终成为被政府认可的企业应急预案评审、编制机构。
凡是加入该计划的企事业单位可以享受以下服务：（1）有权在线访问评估中心的网站，帮助评估企事业单位及各组织的应急能力；（2）获得由红十字会应急专家编写的应急预案制定指南；（3）获得由红十字会“Ready Rating”项目颁发的奖章，以此向大众展示自己的安全承诺；（4）在“现有成员”名单中登记企业的名称，标榜企业在安全生产领域的重视；（5）依据最终的评估得分结合企业情况量身定制整改意见。
专业组织的介入使得企业的安全生产应急预案更具科学性与可行性，与政府部门的预案协调一致更有利于应对相应的统一部署。同时，红十字会“ReadyRating”项目也是贯彻上级预案要求社会组织广泛参与的有力体现，其对整个应急系统的贡献不言而喻。
4.3 经验总结（Summary and Reference）
以上介绍的都是在应急领域起步较早，危机管理模式较为成熟，法律政策制定较为完备的欧美发达国家。安全生产事故灾难作为多发、易发的突发事件受到上述国家的高度重视，安全生产应急预案作为整个预案体系中的重要组成部分，其重要程度自然也是不言而喻的。以下是我们依据西方发达国家成功经验的归纳总结，希望对完善我国安全生产应急预案提供借鉴意义。
（1）将预案编制程序法定化，强调风险评估的作用。科学的应急预案编制程序是保障预案质量的基础，发达国都将预案的编制程序以法律规范的形式确定下来，有利于形成上下统一、各级应急预案无缝连接的应急体系。无论是将风险评估作为独立的事项单独规定，还是将风险评估纳入应急预案体系，成熟的应急管理模式都将风险评估结果作为制定、执行预案的重要依据，贯穿于突发事件应对事前、事中、事后的各个环节。
（2）应急预案内容详尽切实可行，区分情形具有针对性。通过前文的分析我们不难发现，发达国家的应急预案内容丰富详细，篇幅较长，具有很强的可行性。以疏散计划为例，注重不同领域的疏散特点，对于高层等特殊建筑疏散计划极具针对性。同时，在疏散过程中注重人文关怀，强调疏散行动尽量不要讲家庭成员分开，针对家庭宠物疏散单独编制疏散计划。
（3）依据事故类型确定某一部门领导，统一指挥明确各方权责分配。应急管理部门是应急行动的总指挥官，为了保障应急行动高效有序，必须统一部署、集中领导。但应急行动往往涉及多个部门，任何一个部门以一己之力都难当重任。多机构应急预案就预设了应对不同突发事件的指挥机构，确定了平级部门临时应急的权力义务关系，明确由一个或几个机构负责应急行动统一指挥，保障各部门在应对行动中的步调一致，提高了应急预案的实践效果。
（4）注重政府部门与社会力量的沟通协作。社会力量作为政府应急力量的主要补充，在应急管理的各个环节都享有参与权。无论是应急预案的评审还是监协助预案的具体执行，社会组织扮演的角色越来越重要。在宣传普及应急预案、科学论证风险评估等领域，社会组织都有其贴近普通群众的天然优势，面对复杂多变的应急管理形式，社会力的介入不容小视。
（5）重视应急预案的修订工作。灵活多变切实可行是应急预案活的灵魂，面对复杂多变的突发事件形式，法律的滞后性往往显得力不从心。应急预案作为应对突发事件的指南必须时刻追赶危机的瞬息万变，甚至还要适度超前，预测出可能发生的危险。发达对于预案的修订都有相对明确的规定，不仅规定需要立即修订的特殊情形，还规定了日常修订周期，每隔一段时间就要依据风险评估对现有预案进行及时修订。修订后的预案也要按照规定及时向社会公众公布，可以说预案修订任务的艰巨性、复杂性不亚于预案的初期制定。当然，发达国家的应急预案制度也并非天衣无缝，实践中也暴露出一些问题。如预案修订过于频繁增加编制成本；过于注重细致导致整个预案内容庞杂，实践查找运用费时费力，同时也不利于公众的查阅及理解。
