我国食品召回制度的现状与完善

　　近段时间，一则新闻报道引起我的关注：“史上最牛零食”辣条，不仅成功走出国门，而且在国外售价是国内售价的10倍。

　　然而，辣条受欢迎的同时，我们却不得不为这种商品的质量堪忧。加之之前，三聚氰胺奶、地沟油、皮鞋酸奶等食品安全问题的一再出现，关乎国人的生命健康与安全，食品安全问题已经成为大众关注的首要问题。食品是人类赖以生存和发展的物质基础，它关系到消费者的健康和安全，关系到企业的信誉形象，更关系到国民经济的健康和社会稳定。由于食品安全的重要性，食品召回制度在各类产品召回制度中显得尤为突出。我国《食品安全法》中已初步建立了我国食品召回法律制度，但在司法实践中，我国的食品召回制度尚存在诸多问题，在法律保障、监管和信息对称等方面还有很多不足。

　　一、食品召回制度概述

　　1.食品召回制度的定义。食品召回制度是政府加强食品安全监管的重要措施，其目的在于及时回收市场上仍处于流通状态的问题食品，维护公众安全利益。简单来讲，食品召回制度是指食品的生产者或经营者当得知自己生产或销售的食品存在可能危害消费者健康、安全的系统性缺陷时，主动从市场和消费者手中收回缺陷食品，或在食品安全监管部门的责令下从市场和消费者手中收回缺陷食品，并对消费者予以赔偿，从而防止或减少危害性损失发生的制度。

　　2.食品召回制度的特点。食品召回制度有三大特点：预防性、无偿性和大众性。

　　2.1预防性。预防性是指食品召回制度旨在防止食品安全事件或食品安全隐患的发生或者扩大，从而维护更多人生命健康。也就是说该制度根本目的就是要防患于未然，避免大规模损害的发生。

　　2.2无偿性。无偿性是指生产者、销售者应当依照法律规定无偿召回安全隐患食品。我们认为，因为安全隐患食品的产生责任方是生产者，对于受到损害的消费者而言，理应由食品生产者承担赔偿责任，这也是法的实质正义的要求。

　　2.3大众性。大众性是食品是指相比汽车、玩具等产品而言，食品召回更具有广泛性，涉及人群更大。因为其他产品的召回，如汽车等，涉及的只是一小部分消费者，而食品则几乎涉及所有人，因此，食品召回制度最典型的特点就是大众性，这一特点也是食品召回制度与其他产品召回制度的最大区别。

　　二、国外食品召回制度的发展及对我国的启示

　　1.美国。美国食品召回制度是在政府行政部门的主导下进行的。负责监管食品召回的是农业部食品安全检疫局（FSIS）、食品和药品管理局（FDA）。FSIS主要负责监督肉、禽和蛋类产品质量和缺陷产品的召回，FDA主要负责FSIS管辖以外的产品，即肉、禽和蛋类制品以外食品的召回。美国食品召回在两种情况下发生：一种是企业得知产品存在缺陷，主动从市场上撤下食品；另一种是FSIS或FDA要求企业召回食品。无论哪种情况，召回都是在FSIS或FDA的监督下进行的。美国的食品召回遵循着严格的法律程序，其主要步骤包括企业报告、FSIS或FDA评估报告、制定召回计划、实施召回计划。企业制定的缺陷食品召回计划经FSIS或FDA认可后即可实施。

　　2.德国。在德国，食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立了“食品召回委员会”,专门负责问题食品召回事宜。德国的食品召回制度分为三个等级，其中“重级”主要针对可能导致难以治疗甚至致死的健康损伤的产品，“中级”主要针对可能对健康产生暂时影响的产品，“轻级”则主要针对不会产生健康威胁、但内容与说明书不符的产品。德国食品安全局和联邦消费者协会等部门联合成立的“食品召回委员会”负责召回的监督实施。通常先由食品出了问题的企业在24小时内向委员会提交报告，委员会对其给出评估报告，并正式开始实施召回计划。

　　3.英国。英国是较早重视食品安全并制定相关法律的国家之一，其体系完善，法律责任严格，监管职责明确，措施具体，形成了立法与监管齐下的管理体系。食品追溯制度是为了实现对食品从农田到餐桌整个过程的有效控制、保证食品质量安全而实施的对食品质量的全程监控制度。监管机关如发现食品存在问题，可以通过电脑记录很快查到食品的来源。

　　一旦发生重大食品安全事故，地方主管部门可立即调查并确定可能受事故影响的范围、对健康造成危害的程度，通知公众并紧急收回已流通的食品，同时将有关资料送交国家卫生部，以便在全国范围内统筹安排工作，控制事态，最大限度地保护消费者权益。

　　三、我国食品召回制度的现状及存在问题

　　1.我国食品召回制度的发展。2002年1月，北京开始实行违规食品限期召回，这成为我国食品召回制度的起源。2007年，国家质检总局颁布实施的《食品召回管理规定》，标志着我国食品召回制度的正式确立。随后的2009年，在全国人大常委会表决通过的《食品安全法》中，也对食品召回制度进行了完善。完善我国《食品安全法》中的食品召回制度，表明了政府对食品安全监管的决心，也是我国食品召回制度的重要里程碑。

　　2.我国食品召回制度存在的问题。

　　2.1我国食品召回制度体系尚不健全。近年来我国食品安全领域频繁出现严重的食品安全隐患，促使我国效仿欧美国家确立了食品召回制度。但就我国现有的食品召回制度法律来看，仍存在很多问题。（1）现有的食品召回制度由于法律确立时间较晚，与食品企业的融合度不高。（2）我国食品召回制度虽然已经在《食品安全法》与《侵权责任法》得到确立，但可操作性不强，召回往往成为一纸空文。（3）详细规定食品召回制度的《食品召回管理规定》，因该规定仅是由质检总局颁布，因此法律效力低，导致该规章的适用性不强。（4）召回制度中，是否召回的争议决定权由政府来决定，但我国现实社会可能出现的行政权力寻租等情况，导致召回最后往往不了了之。因此，赋予行政部门各种决定权有欠理性。（5）对于食品召回召回的决定召回部门，各法规规定不一。《食品安全法》中食品召回的主管部门是卫生部门，而在《食品召回管理规定》中的主管部门却是质检部门，法规界定上的不一性，也是造成食品召回难以适用的原因。

　　2.2我国食品召回监管部门职能分工不明。《食品安全法》规定对食品安全实施分段监管：由卫生行政部门、质量监督、工商行政管理、国家食品药品监督管理部门和农业行政部门共同进行监管。多部门共同监管在实际操作中，必然会导致部门间职责划分不清，如“三鹿奶粉事件”,一旦出现问题，各部门必然会考虑本部门的利益互相推诿。因此，必须从立法上杜绝职责不清、职能重叠的情况。

　　2.3我国食品召回溯源制度欠缺。食品溯源制度是食品召回制度的基础。溯源是指通过登记的识别码，对商品的使用或位置进行跟踪。食品的可追溯性就是对一种食品的生产、加工、销售等各个环节均可查询追踪。但我国食品生产企业有其特殊性：规模小、数量多，而且分布广。这种特点的食品生产厂多是一些非正规食品加工厂。这些非正规的食品加工企业在食品外包装上缺乏最基本的标识，难以溯源，食品召回也无从谈起，因此，食品溯源对企业的约束力相当有限。

　　2.4我国食品召回配套制度缺失。（1）食品安全标准不统一。我国食品标准不一，不同部门对同一种食品可能有不同的标准，这让执法部门和企业在执行中无所适从。（2）缺乏食品安全网络系统及预警机制。（3）缺乏食品行业安全赔偿制度。食品安全事件往往造成损失巨大，然而消费者的损失却往往无法得到赔偿。如何赔偿消费者损失，亦是一大问题。

　　四、我国食品召回制度完善的几点建议

　　1.完善食品召回制度法律体系

　　1.1出台配套的食品召回制度实施细则。我国多部门负责的食品安全监管模式，最大的问题就是如何实现各部门监管职责分工明确。要想做到各监管部门协调配合，应尽快出台配套实施细则，具体落实监管职责。

　　1.2统一食品安全卫生标准。食品安全标准是食品召回的基础。应当尽快出台统一的食品安全标准，以利于执法。

　　1.3制定分类别的食品召回管理办法。明确规定食品召回的适用范围、分类、程序以及食品生产经营企业的法律责任等问题。

　　1.4制定食品召回企业指南。此类指南应当是不具有法律效力，旨在指导企业如何做好食品召回的相关工作。

　　2.食品召回主体制度完善。我国《食品安全法》将召回主体局限于生产者，主体范围应当既包括生产者，也包括政府监管者和销售者。

　　2.1要明确食品销售者的召回责任。笔者认为，为防止生产者与销售者互相推诿，应当确立经销商负有召回的责任。当销售者发现食品存在会引发安全事件的隐患时，有代位生产者进行召回的责任。

　　2.2政府相关责任部门应当负有强制召回的职责。在某种食品存在严重安全问题，而生产者并未对此食品进行召回，未避免发生重大安全事件，负有监管职责的部门应当主动强制召回问题食品。

　　2.3将境外食品生产者亦纳入召回主体范围。境外生产者也应当成为召回主体，随着我国对外开放的加深，只有将境外生产者同境内生产者一样纳入食品召回制度中，才能更加有效地保证消费者权益。

　　3.建立食品召回责任险制度。由于召回需要强大的资金支持，这就导致许多生产者，尤其是我国数量众多的小食品生产者，并不愿意实施召回。就此，建立食品召回保险制度是分摊生产者召回成本的重要措施。而且，笔者认为食品召回责任保险应当由《食品安全法》明文规定，并确认其强制性。

　　4.设立食品行业安全赔偿金。设立重大食品安全事故先行赔付制度，在发生食品安全事故后，尚未查明问题源头和责任人时，先行使用食品行业赔偿基金对消费者进行救助和赔偿，待事故查清时再向责任人追偿。先行赔偿的目的在于防止事故扩大，维护消费者权益。“三鹿奶粉事件”中我国政府为受害的消费者先行垫付医疗费用的尝试，奠定了我国食品行业安全赔偿制度的实践基础。

　　5.建立食品溯源管理制度。食品溯源管理是食品召回的基础。我国相关法律规定：“国家鼓励企业采用信息化手段，建立产品溯源体系。”本文人文，在食品召回问题上，应当强制生产者建立食品溯源管理，而不能定义为鼓励性措施。

　　五、结语

　　完善食品召回制度意义重大，有利于保护公众生命安全和健康，提高生产者信誉度，维护社会稳定。面对我国日益频繁的食品安全问题，我国应尽快完善食品召回制度。虽然我国已在立法上确立了食品召回制度，但在监管体系、监管主体以及相关配套制度方面仍然存在诸多问题。完善食品召回制度，我国还有很长的路要走，必须将上述各项制度相互联系，紧密配合，才能促使食品召回制度体系化，从而切实起到保障人民生命安全和身体健康，保障国家食品安全和社会稳定的目的。

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