食品安全行政检查程序的规范

　　4.3 食品安全行政检查程序的规范
　　
　　“程序规则是对行政机关行政检查行为进行控制的重要手段。不管什么类型的行政检查，符合法定程序要件是法治主义的必然要求。”①目前，我国还没有统一的行政程序法。但是随着我国《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等一系列单行的行政程序法的颁布和实施，对行政行为应进行程序规制，已经成为学术界和实务部门的共识。

　　4.3.1 规范食品安全行政检查程序的意义
　　
　　4.3.1.1 弥补实体法对食品安全行政检查规制不足的需要
　　
　　如前所述，我国即没有统一的行政检查法，也没有统一的行政程序法，也没有统一的《食品安全行政检查办法》，因而有关食品安全行政检查程序的规定散见于各单行的法律法规及其他行政规范性文件。在实践中，我国行政机关的食品安全行政检查权力被认为只要有行政组织法的授权就可以实施。行政机关在食品安全行政检查中具有广泛的自由裁量权。在这种观念的支配下，食品安全的单行法律法规如《食品安全法》、《食品安全法实施条例》、《农产品质量安全法》、《食品生产加工企业质量安全监督管理实施细则（试行）》等立法都规定了行政机关的检查权限，而对于实施食品安全行政检查时应遵循的具体程序以及程序违法或不当的具体法律责任等都规定得较少。而食品安全行政检查“程序的实质是管理和决定的非人情化，其一切布置是为了限制恣意、专断和过度的裁量。”②“在日本学者谷口安平看来，正是人们所接受的程序决定了实体的内容，而且人们也不会再问结果是否符合实体公正。”③因此，在目前对食品安全行政检查的实体法的规定不完善的情况下，对食品安全行政检查的程序规制就显得格外重要。

　　4.3.1.2 进一步规范食品安全行政检查行为，提高行政效率的需要
　　
　　食品安全行政检查的法治化进程与程序是分不开的，正如弗兰克福特所言：“自由的历史基本上都是奉行程序保障的历史。”①国务院2010年发布的《关于加强法治政府建设的意见》第五部分“严格规范公正文明执法”中指出“规范行政执法行为。各级行政机关都要强化程序意识，严格按程序执法。加强程序制度建设，细化执法流程，明确执法环节和步骤，保障程序公正。”可见，我国政府也非常重视对包括食品安全行政检查程序在内的行政执法程序的规范问题。实践中食品安全行政检查事项种类繁多，包括对供食用的农业初级产品的检查、对食品生产、食品流通、餐饮服务活动的检查等。在“从农田到餐桌”的全程检查中行政机关享有非常广泛的检查权力。权力的广泛性同时也意味着权力滥用的可能性也大大增加。而法律程序具有监督和制约权力的作用。因此，科学、规范的食品安全行政检查程序的设计，有利于行政机关严格按照法定程序顺利完成食品安全行政检查，尽快作出后续的行政决定，从而减少行政成本，提高行政效率。反之，一个杂乱无章的食品安全行政检查程序，势必会增加行政机关与被检查人之间的冲突，引发很多不必要的行政争议，甚至会使一个合法的食品安全行政检查行为，也要经过行政复议、行政诉讼等环节，才能得以实现，这既增加行政成本，又影响行政机关的形象。

　　4.3.1.3 保护被检查人合法权益的需要
　　
　　食品安全行政检查具有明显的强制性，因而其实施过程中非常容易侵犯和影响行政相对人的基本权利，如行政相对人的财产权、名誉权、隐私权等均有可能受到侵害。在食品安全行政检查领域，行政检查不作为、乱检查的现象比较普遍，反映出行政检查程序不规范、不统一。这种状况使行政机关不能及时发现和处理从事食品行业的组织或个人的违法行为，及时遏制食品安全事故的发生，从而可能对公众的身体健康和生命安全埋下隐患。因此，对食品安全行政检查程序的规制，既可以使行政机关监督从事食品行业的组织或个人是否依法从事相应的活动，保护公共利益，又可以使被检查人监督行政机关是否严格按照法定程序实施检查，有利于被检查人的合法权益不受违法或不当的食品安全行政检查行为的侵害，从而达到行政检查权实现与行政相对人权利保护的动态平衡。
　　
　　4.3.2食品安全行政检查具体程序的规范
　　
　　4.3.2.1 启动程序的规范
　　
　　任何食品安全行政检查的启动都应基于一定的行政目的，事先都必须拟定严格的检查计划。严格规定食品安全行政检查的启动程序，可以达到限制行政机关随意启动检查，滥用行政检查权，从源头上杜绝违法的食品安全行政检查行为发生的目的。食品安全行政检查的启动程序应包括检查程序的启动情形、检查计划的拟定、事先告知相对人等环节。在检查程序的启动情形方面，可以借鉴我国一些地方的做法，如江苏省金坛市人民政府于曾在2000年出台过《关于严格控制各类行政检查，切实减轻企业负担的规定》。出台该规定就是为了解决实践中存在的行政机关随意检查、乱检查而导致加重被检查人负担的问题。该规定明确指出，“两个以上同一层级的行政机关，对企业实施联合行政检查的，且行政检查的企业为‘同一或同类性质’等七种情形的行政检查，行政机关必须事先报经本级人民政府批准后方可实施。”同时规定，“未经批准擅自对企业进行行政检查的，责令停止检查、通报批评直至追究法律责任。”符合启动检查程序的情形后，行政机关应拟定检查计划，检查计划中应包括检查对象、检查方法，如果涉及不同行政机关或行政机关内部不同部门的共同检查，也应在检查计划中写明。检查计划拟定后应事先向相对人送达行政检查通知书，以便于行政相对人合理安排自己的生产或工作，尽可能减少行政检查带来的损害，同时行政相对人应积极配合行政机关的检查，积极履行其协助义务，从而有利于形成行政机关与行政相对人相互合作、共同完成行政任务的工作机制。国家质量监督检验检疫总局于2009年发布的《乳制品生产企业落实质量安全主体责任监督检查规定》第21条第3款规定：“开展常规监督检查的，质监部门应当在监督检查前15个工作日，向企业送达‘乳制品生产企业落实质量安全主体责任监督检查通知书',告知企业监督检查有关项目。”这一规定无疑有利于规范乳制品安全行政检查的启动程序。

　　4.3.2.2 实施程序的规范
　　
　　第一、规范表明检查身份程序
　　实施食品安全行政检查是负有食品安全监管职责的行政机关及其工作人员的法定职责之一。因此，其他任何国家机关、组织或个人都无权实施食品安全行政检查行为。表明检查身份就是行政机关行使食品安全行政检查权时必须履行的一项义务。“表明身份在前，行使权力在后。因为只有表明身份，才能证明你享有这项权利；只有你证明了享有这项权利，公民才有服从的义务。否则，公民有权拒绝。”①实践中不少行政争议就是因行政机关工作人员不注重表明身份的环节而导致的。因此，在进行食品安全行政检查之前，行政机关工作人员必须向行政相对人必须出示本人的行政执法证件和专门的检查证件。如不出示相应的证件，行政相对人有权拒绝接受检查。

　　第二、规范实施检查程序
　　实施检查是指负有食品安全行政检查职责的行政机关，通过询问当事人、现场检查、抽样检查等法定的检查方式，了解行政相对人遵守法律法规及执行具体行政决定的情况的行政活动，在整个行政检查程序中居于核心的地位。因为无论是行政检查中是否即时采取强制措施还是行政检查结束后，行政机关是否作出后续的行政处罚、行政强制等行政行为，都取决于具体检查情况。在食品安全行政检查中行政机关应严格按照法定顺序和步骤，全面、客观地收集相应的信息，对于检查人员的人数、检查的时间、检查的方式在实施环节中都应作出明确的规定。
　　
　　对于检查人数的规定，如《乳制品生产企业落实质量安全主体责任监督检查规定》第25条规定，“质监部门对企业实施现场检查，应当有2名以上工作人员参加，并出示有效证件。”关于检查时间的规定可以借鉴韩国《行政调查基本法》第11条第2款的规定。即“根据第1款的现场调查不得在日出前或者日落后进行。但是，属于下列各项中的任意一项的情形，则不在此限。1、被调查对象（包括代理人或者具有管理责任的人）同意的情形；2、在办公场所或者营业场所等的营业时间里实施行政调查的情形；3、在日出后至日落前实施行政调查的情形，无法达到调查目的或者因毁灭证据而无法确认被调查对象是否违反法令等的情形。”②此外，应针对不同的检查方式设计不同的程序环节，对于实施检查的整个过程做好相关的笔录，检查人员和行政相对人双方都应在笔录上签字盖章。

　　第三、规范作出检查结论及送达程序
　　“食品安全信息公布不规范、不统一，就可能出现公布的信息不科学、不准确，给消费者造成不必要的恐慌。”①因此行政机关工作人员在检查结束后，应制作食品安全行政检查结论。食品安全行政检查结论中应详细记载检查的具体情况。结论作出后应及时送达给当事人，并向社会公开，这也是对政府信息进行公开，保障公众知情权的一个要求。因为我国《政府信息公开条例》第10条规定，“县级以上各级人民政府及其部门应当依照本条例第九条的规定，在各自职责范围内确定主动公开的政府信息的具体内容，并重点公开下列政府信息：…（十一）环境保护、公共卫生、安全生产、食品药品、产品质量的监督检查情况。”在送达行政检查结论的同时还应向当事人说明作出相应检查结论的理由，因为“如果某个行政决定没有说明理由，行政机关将很难使这样的决定正当化。”②同时还应告知当事人对不服行政检查结论时的救济途径。

　　第四、确立共同检查程序
　　为了监督行政机关通过实施共同检查，避免对同一或类似事项进行重复检查，进一步减轻被检查人的各种负担，应确立共同检查程序。这一方面可借鉴韩国《行政调查基本法》的规定。首先、韩国《行政调查基本法》第4条确立了共同调查的原则即规定行政机关对类似或同一事项应通过实施共同调查避免重复检查。其次、韩国《行政调查基本法》第4条明确规定了允许实施共同调查的情形。第一种情形是在出现一个行政机关内部两个以上的部门对同一或类似的业务领域，以同一被检查对象进行行政调查，应实施共同调查。第二种情形是不同的行政机关根据总统令确定的领域，对同一调查对象实施行政调查时，应实施共同调查。再次、韩国《行政调查基本法》第15条规定了限制重复调查的内容。即规定行政机关首长在实施定期或随时调查时，不得对同一案件的同一调查对象再进行调查。但是该行政机关确已掌握了已接受过行政调查的对象，具有违法嫌疑的新的证据的情形除外。

　　4.3.2.3 注重保障行政相对人程序性权利的实现
　　
　　在食品安全行政检查中，行政机关往往把行政相对人只看作行政检查的客体，仅仅为了检查而检查，从而忽视行政相对人的程序性权利。“参与行政的现代法治精神贯穿整个行政程序法的始终。”①在食品安全行政检查中仅靠行政机关单方面的行政检查不能很好地完成检查任务，也需要行政相对人的积极参与和配合。因为“一个发达的法律制度经常会试图阻止压制性权力结构的出现，而它所依赖的一个重要手段便是通过在个人和群体中广泛分配权利以达到权力的分散和平衡。当这样一种权利结构建立起来时，法律就会努力保护它，使其免受严重的干扰和破坏。”②因而在食品安全行政检查程序中赋予被检查人其更多的程序性权利，有利于减少行政检查中行政机关与行政相对人之间的矛盾和冲突，使行政相对人感到自己的意见也能得到行政机关的尊重，更容易接受行政检查结果。具体来说，应赋予行政相对人陈述权，申辩权、申请听证权、行政救济权等程序性权利的同时，还应保障上述权利的实现，这样有利于行政机关客观、公正地作出行政检查结论，从而有效避免行政争议的发生。

　　4.3.2.4 规定行政检查程序违法的法律后果
　　
　　“当前，中国行政程序法治迫切需要严格而有效的责任机制作支撑，惟有真正建立起行政机关和公务员严格的责任约束机制，公民、组织的权益才能得以保障，正当程序的观念才能在行政管理中转化为现实。”③为了进一步提高行政机关及其工作人员的程序意识，严格规范行政检查行为的实施，食品安全的相关法律法规中必须明确规定程序违法的法律后果。具体来说，可以借鉴我国《行政处罚法》、《行政程序法》建议稿的规定，首先明确规定食品安全行政检查程序违法的情形。其次根据不同的程序违法情形将其法律后果分别规定为行政检查行为不成立、行政检查行为无效、行政检查行为的撤销等情形，并将这一法律后果与违反实体法的法律责任的承担相联系。

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