构建食品安全行政检查自我评价制度

    6.1.2.2 构建食品安全行政检查自我评价制度
　　
　　“行政评价法律制度的宗旨就是对行政主体的工作进行评价来约束行政权在合法、合理、可操作的范围内行使,以维护相对人权益为基点,最终实现增进社会公共利益的目的。”②食品安全行政检查的自我评价制度是指行政机关通过确立相应的食品安全行政检查方面的指标体系,对食品安全行政检查的总体效能作出一个客观评价的活动。其主要作用是通过规范食品安全行政检查行为的实施,为政府决策和具体的食品安全行政检查行为的实施提供指导.通过食品安全行政检查的自我评价,行政机关可以清楚地了解检查的实施情况与不足,并为进一步改进和有效实施食品安全行政检查,提供客观依据.因而食品安全行政检查的自我评价制度的实施有利于减少行政成本,促进食品安全行政检查的科学化和规范化。基于上述理由,许多国家都实施了这一制度.

　　食品安全行政检查的评价制度的意义主要在于一方面使食品安全行政机关做到自我预防、自我纠错.因为评价的指标体系固定后,食品安全行政机关可以主动地对照指标体系,找出其检查行为中存在的不足，在实施下一次的行政检查时避免再犯类似的错误，不断改进食品安全行政检查工作.另一方面的有利于提高食品安全行政检查行为的透明度.因为食品安全行政检查的评价结果要公之于众，主动接受公众的监督,也为公众提供判断食品安全水平高低的客观标准.最终有利于解决市场失灵之后,政府的食品安全行政检查所面临的各种问题.

　　从我国的情况来看,在食品安全行政检查的评价方面,由于我国政府绩效评估制度不完善,因而食品安全监管方面的评价制度也不完善,专门针对食品安全行政检查的评价更为不足.实践中我国一些地方政府走在了前列.2011年5月，广东、浙江、上海、北京、湖南等地方将食品安全工作纳入政府机关工作人员政绩考核。2012年1月湖南省对14个州市进行2011年的食品安全绩效考核.国务院于2012年7月出台的《关于加强食品安全工作的决定》中,首次将食品安全绩效考核纳入了地方政府年度绩效考核内容,并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容.这一决定进一步加大了地方政府的食品安全责任,对于落实地方政府的食品安全检查责任,弥补市场机制的不足，形成良好的食品安全行政检查氛围,具有积极的意义和作用.因而,应借鉴这些地方的做法，使食品安全行政评价制度化、规范化和常态化.

　　第一、确立科学、统一的食品安全检查评价指标体系
　　
　　在食品安全检查评价制度中指标体系具有核心的地位,因为“指标体系决定着整个食品安全绩效评估的科学程度，引导着食品安全监管的方向.”①而在实践中，行政机关往往只以“食品抽样检查合格率”作为衡量食品安全检查水平的标准。因而,评价标准太单一，太片面,不能起到客观评价的作用.在食品安全检查评价指标体系的确立方面,可以借鉴韩国的相关规定.韩国专门制定了“食品卫生检查机关指定、评价基准”、“检查能力管理规定”等法令，并依据这些法令对行政机关的食品安全行政检查行为进行事后的评价.2009年4月还成立了以“试验、研究、评价”为主要职能的食品医药品安全评价院.李明博政府出台后,改变了过去对行政管理事项,进行分领域个别评价的体系，“从2009年开始由行政安全部将地方自治团体的业务整合为8个领域,进行综合评价。其中食品安全管理的评价指标分为7个评价领域21个评价指标.其中食品安全行政检查作为食品安全管理的7个评价领域之一,其2010年的评价指标体系有回收与检查率、回收与检查的揭发率、危害食品回收率、保健环境研究院检查能力（质量评价）、保健环境研究院处理能力（数量评价）等5个。”②韩国通过行政评价,一方面了解各地方自治团体履行食品安全检查职责的情况以及检查中存在的问题,另一方面总结经验，不断完善现有的行政检查制度,提高了行政检查的效能.借鉴韩国的经验,首先应确立科学、统一的的评估指标.评估指标的筛选应客观、全面，易于获取评估数据。其次、在指标体系的确立中应采用以客观指标和主观指标结合的方法。因为,这一做法“既能客观直接地衡量政府绩效,又能衡量公众对政府服务的满意程度，从而对政府绩效作出全面、科学的评估.”①为加强公众参与食品安全行政检查的评价,应通过相应的制度对公众参与的方法和内容等作出明确的规定。再次、评估指标体系的内容应结合形势的发展及时更新,从而保证评价结果的公正性和客观性.

　　第二、使食品安全行政检查评价制度化、常态化
　　
　　食品安全行政检查评价制度是对食品安全行政机关执行行政检查计划、食品安全行政检查政策与法律法规情况的综合评价制度.应制定食品安全行政评价方面的专门的规定,定期开展对食品安全行政检查的评价工作,及时发现评价指标体系的不足，及时总结食品安全行政检查情况,分析食品安全行政检查在确保食品安全方面发挥了多大作用,为提高食品的安全性需要投入多少检查资源等问题。依据科学评价的结果,进一步指导具体的食品安全行政检查工作，避免以往对食品安全行政检查的盲目投入，使食品安全行政检查评价制度进一步规范化、制度化.
　　
　　6.1.2.3 提高食品安全行政检查人员的整体素质
　　
　　食品安全行政检查法律法规的实施具体由食品安全行政机关的工作人员来实施.而食品安全本身就是一个涉及经济、法律、行政管理、食品科技等诸多领域的综合性问题.因而食品安全行政检查中也涉及很多问题,需要食品安全检查人员具备较高的素质.因而,食品安全行政检查人员的素质高低,直接关系到国家的食品安全法律法规能否顺利执行.为此必须重视食品安全行政机关工作人员队伍的整体素质的提高，不断提高食品安全行政检查人员业务水平和依法行政的能力.

　　第一、进一步转变行政检查人员的执法理念
　　
　　观念是行为的先导,食品安全行政检查人员有什么样的理念，就会有什么样的检查行为。因而食品安全行政检查的执法理念会决定食品安全行政检查法律法规被执行的情况.目前一些食品安全行政检查人员头脑中存在权力本位和特权思想，因而在具体的检查中忽视对被检查人的权利保护。在这种观念支配下作出的食品安全行政检查行为会对整个政府的公信力产生不良影响.因此,应使食品安全行政检查人员逐步树立“以公众权利为本位”的执法观念,在这基础上为公众提供优质、高效、便民的服务,从而进一步提高政府的公信力.

　　第二、加强对行政检查人员的职业道德教育
　　
　　从当前我国对行政执法人员的培训内容上看,注重对专门法律规范的培训,忽视职业道德教育.而只有提升食品安全行政检查人员的职业道德水平,才能使其作出合法、合理的检查行为.正如韦伯所言:“近代官僚集团出土于廉洁正派考虑.发展出一种高度的身份荣誉意识,若是没有这种意识,可怕的腐败和丑陋的市侩气息，将给这个团体造成致命威胁。没有这种廉洁正派，甚至国家机构纯粹技术性的功能也会受到威胁.”①因此,必须开展职业道德教育.职业道德教育的核心内容是行政伦理教育.行政伦理教育涉及“政府行动的正当性和合理性,亦即领导、决策和执行等行政活动的合法性问题，它包括公务人员个体在行政管理实践中的道德观念、道德活动与道德规范,也包括行政主体作为群体及组织机构在行政活动中所应遵循的价值规范.”②因此注重对行政检查人员的行政伦理的教育,有利于提高其服务意识和责任意识。职业道德教育的开展应贯穿食品安全行政检查人员录用、晋升、考核的全过程.职业道德教育培训的形式应灵活多样,可以综合运用哲学、逻辑学、心理学等方法,注重与具体的食品安全检查实践特别是食品安全事件相结合进行教育.

　　第三、提高行政检查人员的业务水平
　　
　　在使食品安全行政检查人员逐步树立新的执法观念的同时,应通过各种培训，不断提高业务水平。首先、食品安全行政检查人员应具备最基本的行政法律知识.为此应掌握《全面推进依法行政实施纲要》、《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》、《行政复议法》、《行政诉讼法》、《国家赔偿法》等纲要和法律的基本内容.其次、食品安全行政检查人员应掌握最基本的食品安全法律知识.如工商行政检查人员应掌握《食品安全法》、《消费者权益保护法》以及涉及工商食品安全行政检查的法律规范的内容,如《流通环节食品安全监督管理办法》等.

　　通过对上述法律规范的学习,使工商行政检查人员掌握工商食品安全检查的范围、权限以及具体的检查方式和对检查结果的处理等内容,从而进一步提高其检查能力.再次、加强行政问责方面的培训.通过这一培训,使食品安全行政检查人员清楚地认识到检查不到位、检查越位以及检查不作为应承担的法律后果,从而督促他们依法实施检查,并增强主动接受监督的意识.　　
　　
　　6.2 食品安全行政检查的外部监督
　　
　　对于食品安全行政检查的内部监督制度作为对食品安全行政机关及其工作人员的内部监督制约机制,也有其局限性和弊端。因而,在完善内部监督制度的同时,仍需要加强外部监督.

　　6.2.1 加强权力机关的监督
　　
　　“和立法同等重要的事,是对政府的严密监督。一个有效率的被赋予统治权力的代议机构,应该不只是像国会那样,仅限于表达全国民众的意志，而还应该领导其民众最终实现其目的,做民众意见的代言人且做民众的眼睛,对政府所作所为进行监督.”①“全国和地方各级人民代表大会及其常委会在法理上是国家权力机关及其常设机关，各级政府、法院、检察院由它产生并向它负责,人大的监督应该是最强有力的.”②虽然我国于2007年1月1日开始实施了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》，进一步规范了人大常委会对行政机关进行监督的程序和形式,但我国人大及常委会对行政机关的监督情况仍不理想，对食品安全行政检查的监督也不例外。而一些国家和地区非常重视权力机关对食品安全行政检查的监督.如“香港就非常注重通过立法会监督政府食品安全监管工作.立法会在下设的专门委员会中设立食品及环境卫生咨询委员会，作为专职的食品安全监管机构.立法会辖下设有18个事务委员会，定期听取政府官员的简报,并监察政府执行政策及措施.”①
　　
　　各级人大及常委会作为对行政机关最有权威的监督主体,应通过充分发挥其监督职能,及时发现和处理危害食品安全的行政检查行为.各级人大及常委会应进一步转变工作理念和创新工作方式,进一步突出监督的重点，即应将与公众的权益密切相关的事项作为其监督的重点.而食品安全问题正是与公众的身心健康和生命安全密切关联的重大社会问题.因而地方人大及其常委会可以采用多种形式，对行政机关的食品安全行政检查情况进行监督.如可以采用执法检查、听取汇报、召开询问会等多种形式.如“2012年6月27日,在深圳市第五届人大常委会第16次会议上举行了食品安全专题询问会.包括深圳市副市长在内的实际食品安全监管的相关部门负责人当场对委员及代表提出问题作出了回应，并对代表及委员提出的问题派专人处理.”②专题询问会的作用主要在于使重大的食品安全问题及时得到解决。另外,实践中颇有成效的做法就是食品安全执法检查.2006颁布的《各级人民代表大会常务委员会监督法》列专章规定了关于对法律法规实施情况进行执法检查的相关问题.2011年3月到5月，全国人大常委会组成四个检查组,重点对吉林等7个省市实施了2009年6月以来的第二次食品安全执法检查.检查结束后，督促国务院进行整改.国务院在认真听取全国人大常委会的意见的基础上,提出了整改措施,从而进一步改进了食品安全行政检查工作.

　　此外,地方人大常委会如湖南省和浙江省人大也于2012年开展了执法检查活动.全国人大常委会和地方人大常委会“通过行使执法检查权,对重点领域的法律实践情况进行检查…发现对法律实践过程中存在的问题，并进一步提出整改意见.

　　执法检查在某种程度上构成了立法者倾听和了解作为执法者的政府…在实践中如何思考的一条重要渠道.”③这一渠道对于监督行政机关依法实施食品安全行政检查尤为重要.因而,执法检查已经成为人大常委会对食品安全行政机关进行监督的最为有效的方式.因而,为了进一步提升执法监督的效果，通过创新检查方式，使执法检查真正能够反映出食品安全行政检查的实际情况，向行政机关提出有针对性的整改建议,使食品安全行政检查制度不断得以完善.
　　
　　 6.2.2 加强司法审查
　　
　　“法治要求，行政机构在采取强制性行动时,应当受下述规则约束,这些规则不仅规定了它可以使用强制的时间和场合,而且还规定了它可以使用强制性权力的方式方法.能够确使这种做法得到保障的唯一方式就是,使所有这类强制性行动都受制于司法审查。”①食品安全行政检查作为带有强烈的强制色彩的行政行为，理应接受司法审查.

　　我国现行的《行政复议法》、《行政诉讼法》及《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》、《国家赔偿法》等法律及司法解释并没有明确将行政检查行为纳入行政复议范围、行政诉讼受案范围以及行政赔偿的范围.因而在实践中,对于行政相对人不服行政检查的案件,有些地方法院或以不符合行政诉讼受案范围或以行政检查属于事实行为为由,不予以受理.有些地方法院则受理了部分案件.如“2007年6月出现了全国首例公安机关被诉非法查验身份证案---徐建国诉武汉铁路公安局麻城铁路公安处。原告因不满警察强行检查身份证而起诉，湖北省黄冈市黄州区人民法院已正式受理这起非法查验居民身份证案.”②而对于被检查人不服食品安全行政检查的案件,实践中单独提起行政复议或行政诉讼的案件极为少见,被检查人一般只是对行政机关实施检查以后的后续行政决定不服,才提起行政救济。如在“个体经营者不服处罚诉质监部门一案中，2008年2月2日，质量技术监督局到一个体经营者经营的调味品厂进行执法检查,发现其生产的食醋、酱油无《全国工业品生产许可证》,对其作出没收10.4元违法所得;没收无《生产许可证》的食醋、酱油产品;没收用于生产无证产品的外包装箱、产品标签等;并处10万元罚款.责令停止生产、销售不合格酱汁,没收不合格酱汁;处以162元不合格产品罚款的行政处罚.”③可见,食品安全行政检查行为独立性还没有得到理论界和实务界的一致认同，对于行政相对人来讲,最为熟悉的执法行为还是行政许可、行政处罚、行政强制行为.行政检查虽较之行政处罚和行政强制行为侵权性的特征不足，但是重复检查行为以及检查不作为等行为也确实会侵害被检查人的权益.“政府及其机构应为其非法或不当的行为负责，并补偿由此造成的损失.公民的权利在受到政府的行政行为或其他个人行为的侵害时，应当能够及时、公正地得到法律的有效援助.”①笔者认为,食品安全行政检查是一个独立的行政行为，是可诉的.

　　因而,在我国正在修改的《行政诉讼法》的受案范围中应明确规定,对行政检查不服可以起诉.将行政检查行为明确纳入行政诉讼受案范围,一方面被检查人合法权益受到违法或不当的食品安全行政检查行为的侵害时，就可以提起行政诉讼,及时保护自己的合法权益。另一方面,将行政检查行为纳入行政诉讼受案范围,有利于督促行政机关及其工作人员依法实施食品安全行政检查，从而减少违法、不当、不作为的食品安全行政检查行为的发生，最终有利于保护公众的合法权益,规范食品安全行政检查的实施.将行政检查行为纳入行政诉讼受案范围后，人民法院就可通过审理具体的食品安全行政检查案件,作出相应的判决,并通过向行政机关提供司法建议等途径,监督行政机关是否依法实施食品安全行政检查.

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