加强食品安全行政检查信息的公开

    4.3.3 加强食品安全行政检查信息的公开
　　
　　4.3.3.1 信息公开的必要性
　　
　　第一、提高食品安全行政检查透明度的需要
　　
　　行政检查作为行政机关获取行政信息的一个重要手段之一，是实现行政目的不可或缺的行政行为方式。我国《食品安全法实施条例》第51条规定，“食品安全法第八十二条第二款规定的食品安全日常监督管理信息包括：（一）依照食品安全法实施行政许可的情况；（二）责令停止生产经营的食品、食品添加剂、食品相关产品的名录；（三）查处食品生产经营违法行为的情况；（四）专项检查整治工作情况；（五）法律、行政法规规定的其他食品安全日常监督管理信息。前款规定的信息涉及两个以上食品安全监督管理部门职责的，由相关部门联合公布。”根据以上规定，行政机关实施食品安全行政检查是其法定职责之一，因而在行政检查中获取的信息也属于政府信息的范围，原则上应予以公开。在行政检查中收集到的信息，除了涉及国家秘密、商业秘密及个人隐私的以外，必须向包括被检查人在内的公众进行公开。公开食品安全行政检查结论是行政机关的法定义务。食品安全行政检查信息公开，有利于进一步提高食品安全行政检查行为的透明度，客观上可以促进食品安全行政机关依法实施检查，防止行政检查权的滥用，也有利于加强公众对国家事务的参与，促使行政机关自觉接受公众的监督。

　　第二、满足公众知情权的需要
　　
　　“在现代社会，知情权是公民所享有的一项不可或缺的基本人权，也是公民实现其他权利的必要基础和前提。”①行政信息公开的理论基础之一就是公民的知情权。“知情权”,英文为therighttoknow,又称为知的权利、知悉权、了解权。“知情权”一词作为特指一种权利主张的法学概念，是由美国新闻编辑肯特库泊（KentCopper）在1945年1月的一次演讲中首次提出来的。其基本含义是公民有权知道他应该知道的事情，国家应最大限度地确认和保障公民知悉、获取信息、尤其是政务信息的权利。②知情权可分为广义的知情权和狭义的知情权。其中狭义的知情权就是指公民知悉和获得行政信息的权利，这是在公法意义上公民有权获取食品安全检查信息的权利。

　　在食品安全信息的获取中公众相对于从事食品行业的组织或个人以及食品安全行政机关是弱势群体。“因为食品的生产者对生产食品时所用的原材料、添加剂等最为了解，对产品的质量、性能、成本等信息最为清楚，明显处于信息优势地位。而使用消费这些食品的消费者却对这些知识知之甚少。他们只能靠一般知识及经营者提供的信息消费。”①公众往往处于食品链的最后一个环节，食品安全信息经过食品链的各个环节后，缺失很多，能够供公众掌握的信息非常有限，很难高标准地有效地识别和判断大多数食品中存在的安全问题，往往只能通过其亲身体验和亲眼目睹，才能发现问题食品，对食品安全的认知度很低。因而公众通过市场获取的食品安全信息特别是行政检查信息是非常有限的。公众对食品安全信息一无所知的情况下，根本就谈不上对食品安全行政检查的监督。公众只有掌握食品安全行政检查信息，才有可能对食品安全行政机关的检查行为进行有效地监督。因而通过公开行政检查中所收集的信息，可以使公众的知情权得到保障，有利于加强公众对食品安全检查的参与，促使行政机关自觉接受公众的监督。

　　第三、加强政府与从事食品行业的组织或个人合作的需要
　　
　　从广义上来讲食品安全行政检查的信息包括对从事食品行业的组织或个人实施检查的依据、过程和作出的检查结论以及食品安全行政机关通过实施食品安全行政检查后进行汇总、统计以后所形成的信息。以上信息中检查依据、过程及结论的公开，有利于从事食品行业的组织或个人自行判断其是否存在违法行为，从而及时纠正自己的违法或不当的行为，进一步规范其生产或经营行为，自觉接受行政机关的检查。将食品安全行政检查情况进行汇总、统计以后发布的信息如《中国的食品安全质量安全状况白皮书》等,有利于食品行业认清食品安全形势并根据形势的发展，不断调整自己的生产或经营行为，并主动向政府提供相关的食品安全信息，从而有利于形成政府与食品行业相互合作，共同解决食品安全问题的局面。如上述信息都不予以公开，食品行业就无法知晓国家的食品安全立法和政策及当前的食品安全形势，对于食品安全行政机关的检查行为产生抵触情绪，不能欣然地接受检查，从而导致与食品安全行政机关之间的矛盾和冲突。这种结果既会影响食品行业的正常的生产和经营活动，又会使政府的食品安全行政检查任务无法完成，最终会阻碍我国经济和社会的进一步发展。因而通过食品安全行政检查信息的公开，“增加行政主体与相对人合作……可减少因法规范不确定概念带来法不安定性，同时亦使避免潜在之冲突，降低事后法律争执之可能性。”①因而，政府与食品行业以及公众之间必须做到信息的共享，实现共赢。

　　4.3.3.2 加强食品安全行政检查信息公开的路径
　　
　　食品安全检查信息作为整个食品安全信息的核心，其公开是公众直接参与食品安全检查的基础。因此，要改变目前食品安全行政检查信息发布匮乏、难以保障公众知情权的局面，进一步提高食品安全行政检查信息的公开性和透明性。

　　第一、进一步完善信息统一发布制度
　　
　　我国《食品安全法》已经明确规定，建立食品安全信息统一公布制度。根据2011年《关于国务院食品安全委员会办公室机构编制和职责调整有关问题的批复》的文件精神，将卫生部统一发布重大食品安全信息职责归入了国务院食品安全委员会。因而全国范围内的重大的食品安全行政检查信息应由国务院食品安全委员会统一发布。国务院食品安全委员会应统一设置一个专门的食品安全信息发布网站，专门公布包括食品安全检查信息在内的食品安全信息。省级食品安全委员会应定期向国务院提供其行政区域范围内的食品安全行政检查信息，国务院食品安全委员会在汇总省级食品安全委员会的行政检查信息后，为公众提供最为权威的信息。

　　第二、信息发布应做到及时、准确、全面
　　
　　食品安全行政检查信息的发布应及时。对于食品安全行政检查的相关立法和政策制定、修改及废止的情况应及时发布。通过对食品的日常检查以及专项检查，及时公布不合格食品名称及厂家名单。对于食品安全事故的处理情况，也应及时发布事故处理的进展情况及最后的结论。检查信息不能只是简简单单地作结论，应依据相应的事实以及统计数字发布信息，以保证食品安全行政检查信息的准确性和全面性。这样一方面有助于从事食品行业的组织或个人通过及时获取国家相关政策和立法方面的信息，相应地调整自己的生产经营活动，使其生产经营符合国家的政策和法律规范。另一方面，可以树立食品安全行政机关科学检查、规范检查的形象，提高公众对行政机关发布信息的可信赖程度，从而引导公众购买最为安全的食品。

　　第三、减少公众获取食品安全行政检查信息的成本
　　
　　“食品安全方面属性的隐蔽性使得消费者很难进行鉴别，在众多食品生产者和食品种类中，消费者难以获得准确的安全的购买信息，或者掌握此种信息需要付出高昂的成本。”①为了使公众快速、便捷地获取食品安全行政检查信息，从而及时对食品安全行政机关实施监督，行政机关应遵循食品安全信息公开便民的原则，进一步减少公众获取食品安全行政检查信息的成本。在完善统一的信息发布制度，严格落实主动公开信息工作和依申请的信息公开工作的同时，应“减少不必要的身份验证、资料提供等流程和环节，使公众可以相对容易地获取自己需要的信息。”②
　　
　　总之，食品安全行政检查信息的公开在某种程度上会决定食品安全行政检查的成败。因而，必须进一步加大对食品安全行政检查信息的公开，提升公众对食品安全检查的信赖程度，积极参与食品安全检查，从而使公众与食品安全行政机关形成合力，共同保障食品安全。
　　
　　4.3.4 加强对被检查人信息的保护
　　
　　尽管相关法律法规已明确规定，行政机关在行政检查中获取的信息原则上必须公开，但是行政机关的信息公开行为，对于作为被检查人的公民、法人或其他组织不可避免地产生一定的影响。如果信息处理或公开行为违法或不当，被检查人的财产权、名誉权、隐私权等都有可能受到侵害，从而给被检查人带来很多不利影响。对接受检查的企业来说，行政机关在行政检查过程中获取的“信息披露可能给企业带来很高的收益，也可能带来很高的成本，甚至导致企业的停业和破产。”③食品安全行政检查体现了强制性、职权性的特点，实践中行政机关进行的日常的行政检查和专项行政检查，一般都无需征得被检查人的同意即可主动实施。对于接受检查的公民来说，如果相关立法没有对行政检查机关的信息处理和公开行为予以一定的限制，也未赋予其保护个人信息的具体权利，那么其个人信息有可能被完全泄露，有此可能导致个人尊严和隐私权受到很大的损害。

　　4.3.4.1 应积极推进“个人信息保护法”的立法进程
　　
　　世界上很多国家和地区制定了个人信息保护法律。关于个人信息保护的国外的立法来看，主要有美国1974年的“个人隐私法”、1988年的“电脑连接及个人隐私保护法”、英国1984年的“个人信息保护法”和日本2005年的“个人信息保护法”和韩国2011年的“个人信息保护法”等。从我国个人信息保护的立法来讲，早在2003年就开始研究制定。《政府信息公开条例》颁布以后，个人信息保护法的制定也列入了我国立法规划和信息化“十一五”发展目标。个人信息保护立法除了纳入我国立法规划以外，我国一些地方政府也正在积极推进地方的个人信息保护立法，如“深圳市人大常委会于2011年4月正式委托深圳市律师协会党委进行深圳市个人信息保护立法调研。”①个人信息保护法的制定可以说是大势所趋，它顺应了世界各国立法的发展趋势。我国个人信息保护的法律及地方性法规的制定和颁布，必将推动和加深行政法学界从行政法视角研究个人信息保护问题的深入，并为修改我国食品安全行政检查法律法规，提供强有力的法律依据。

　　4.3.4.2 应确立行政检查中被检查人信息保护的基本原则
　　
　　在被检查人信息保护的相关立法中应确立被检查人信息保护的一般原则，具体指导行政检查行为。在这里可以借鉴国外一些国家的作法。如韩国于2011年3月29日制定的《个人信息保护法》第3条专门规定了个人信息保护的一般原则：“①个人信息的收集者，应明确个人信息的处理目标，并对实现目的必要的最小范围内适法、正当地收集个人信息。②个人信息处理者应在处理个人信息的必要范围内，适当处理个人信息，不能以目的外的用途使用。③个人信息处理者应在处理个人信息目的的必要范围内，保证个人信息的正确性、完整性和最新性。④个人信息处理者应根据个人信息的处理方法及种类等，考虑信息主体权利受侵害的可能性和危险程度，安全管理个人信息。⑤个人信息处理者应公开个人信息处理方针等关于个人信息处理的事项，并保障阅览请求权等信息主体的权利。⑥个人信息处理者应以对信息主体私生活的侵害最小化的方法处理个人信息。⑦个人信息处理者在对个人信息的匿名处理可能的情况下，应做到匿名处理。⑧个人信息处理者应通过遵守和实践本法和相关法令规定的责任和义务，致力于得到信息主体的信赖。”具体来说，主要应参考韩国《个人信息保护法》的上述规定，确立如下基本原则。第一是目的拘束性原则。即对于被检查人信息的收集和处理，只能在法律规定的特定范围内进行，为特定目的而收集的信息，只能在特定的目的范围内使用，不能在检查目的之外使用。行政机关不得将行政检查中收集的被检查人的信息以检查目的以外的理由，提供给其他行政机关。第二是比例原则。即行政检查中所收集的信息必须是实现检查目的必要的，行政检查中的信息收集，应以对被检查人生产经营和私生活的侵害最小化的方式进行。第三是直接性原则。对于被检查人信息，应直接从当事人那里获取，在具体收集信息时应向当事人或第三人以适合的方式告知收集信息的根据、信息提供义务的有无及信息的利用目的等。第四是安全保护原则。即“行政主体应采取安全保护措施，防止个人信息泄露、灭失和不正当使用”.①第五是信赖保护原则。即行政机关通过合法、适当地收集和处理个人信息，得到被检查人的信赖，促使被检查人积极配合行政机关的检查，并加强被检查人的自律，协助行政机关完成检查任务，从而进一步提高行政检查的实效。