农村独生子女家庭养老保险制度重构分析

　　我国是世界上农业人口最多的国家，也是老龄人口最多的国家。2000年第五次人口普查的数据显示，我国农村老年人口总量在6000万人左右，农村人口的老龄化水平已经超过了城镇，农村为7.35%,而城镇为6.30%.到2005年，中国60岁以上人口已达到1.34亿人，超过总人口的10%,其中65岁以上人口1.1亿人，占总人口的8.5%.目前，国际上一般把60岁及以上人口称为老年人口，如果一个国家或地区60岁以上的老年人口占总人口的10%以上或者65岁及以上人口占总人口的7%以上，则称其为进入老龄社会（或老龄化社会）。由此可见，我国早已进入老龄化社会。

　　从1953年起，扬州市14岁以下少年儿童占全市总人口的比例不断下降，从1953年第一次人口普查时的32.66%下降至2010年第六次人口普查时的11.82%;而65岁及以上老年人口比例却从二普时的2.9%上升到六普时的12.44%%（一普为4.8%）。根据国际通用的人口年龄构成类型划分年龄标准，第三次人口普查时，扬州市0~14岁人口比例已达29.6%,达国际老年型标准（指标为30%以下）；65岁及以上老年人口比例为4.78%,低于国际老年型通用标准（国际标准为10%以上）；年龄中位数为26岁，处于国际成年型的标准范围内（国际标准为20~30岁）。第四次人口普查，扬州市0~14岁人口比例降到20.97%,仍在老年型标准范围内；但65岁以上人口比例和年龄中位数与第三次人口普查时相比尽管向老年型更跨进了一步，但尚未达到老年型范围。但从第五次人口普查时起，65岁以上人口比例为9.14%,已接近10%的老年型标准，而年龄中位数为34.76岁，已超出30岁以上的老年型标准，由此可见，从“五普”起，即2000年，扬州市已进入老年型社会。

　　就扬州农村而言（不包括集镇），据“六普”显示，65岁以上人口比例已达15.95%,其中，邗江区、维扬区、宝应县、仪征市、高邮市、江都区分别为14.03%、13.86%、17.52%、12.62%、16.54%、17.32%,其中，宝应县最高，为17.52%,仪征市最低，也达到12.62%.

　　随着人口老龄化的加剧，农村社会养老保险问题被推到了政府重要议事日程，并且已成为影响农村稳定的重要因素之一。长期以来，我国农村养老保险主要依赖家庭养老、土地养老和集体养老，随着人口老龄化进程的加快及社会主义市场经济体制的不断完善，这种养老保险的弊端日趋明显，已不能适应社会主义新农村建设的需要。因此，建立广覆盖、保基本、多层次、可持续的农村社会保障体系就显得十分必要和紧迫。

　　一、建立农村独生子女家庭新型养老保险制度的有利条件

　　1.经济社会发展为重构农村独生子女家庭养老保险制度奠定坚实基础。城乡社会保障制度的建设不可能同步进行，所有国家概莫如外，两者之间有一定的时间差距。从国外城乡社会保险体制建立的时差来看，发达国家农村社会保险制度与城市社会养老保险制度的建立均有一定的时间差，两者平均间隔的时间大约是50多年。我国城镇养老保险制度在20世纪50年代就已经建立起来，至今已经超过50年。从建国开始，我国工农业发展一直处于互为补充、相互促进状态。

　　在工业化发展早期，我国走的是一条农业支持工业的道路，当初，农业剩余为工业提供大量的积累，为城市建设做出了巨大贡献；当工业发展到一定阶段时，则需要工业对农业进行反哺，这是一个国家经济发展的必然规律。2000年扬州市农业占GDP比重已经下降到13.3%,比欧盟等多数国家在建立农村社会养老保险制度时农业占GDP的比重（17.2%）要低。

　　①在国外，农村社会养老保险制度的建立已经成为一些国家普遍实行“工业反哺农业”政策的重要标志。2005年党的十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》指出：“坚持把解决好‘三农’问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展。”由此可见，我国已经进入了可以初步实行“工业反哺农业、城市支持农村”阶段，即建立完善的农村社会养老保险制度，尤其是农村独生子女家庭养老保险制度已切实可行。

　　2.法律制度的完善为重构农村独生子女家庭养老保险制度提供政策依据。建立农村社会保障制度，需要寻找法律依据，其实，迄今为止，围绕农村社会保障问题，我国已形成完整的法律和政策体系。如《中华人民共和国宪法》第45条规定：“人民共和国公民在年老、疾病或丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利，国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”《中华人民共和国老年人权益保障法》第3条规定：“采取措施健全对老年人的社会保障制度，逐步改善保障老年人的生活、健康以及参与社会发展的条件。实现老有所养，老有所医，老有所为，老有所学，老有所乐。”

　　第4条规定：“国家保护老年人依法享有的权益，老年人有从国家和社会获得物质帮助的权利，有享受社会发展成果的权利。”第20条规定：“国家建立养老保险制度，保障老年人的基本生活。”第22条规定“:农村除了根据情况建立养老保险制度外，有条件的还可以将未承包的集体所有的部分土地、山林、水面、滩涂等，作为养老基地，收益供老年人养老。”《中华人民共和国人口与计划生育法》第2条规定：“国家依靠宣传教育、科学技术进步、综合服务，建立健全奖励和社会保障制度，开展人口与计划生育工作。”第24条规定“:国家建立健全基本养老保险、基本医疗保险、生育保险和社会福利等社会保障制度，促进计划生育。国家鼓励保险公司举办有利于计划生育的保险项目，有条件的地方可以根据政府引导、农民自愿的原则，在农村实行多种形式的养老保险办法。”②2013年中央一号文件指出：“健全新型农村社会养老保险政策体系”,“完善农村优抚制度，加快农村社会养老服务体系建设”.上述法律条文及政策规定，为重构农村独生子女家庭养老保险体系提供了强有力的法律和政策依据。

　　二、重构农村独生子女家庭养老保险体系的思路

　　2009年，《中共中央国务院关于促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》指出：“保障和改善民生，重点难点在农民”,为此，要求各级政府“抓紧制定指导性意见，建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度。加大中央和省级财政对农村最低生活保障补助力度，提高农村低保标准和补助水平”.2013年中央一号文件再次强调“健全新型农村社会养老保险政策体系”,十八大报告也指出：“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系。”随着农村最低生活保障制度和新型农村合作医疗制度逐步推进，构建农村独生子女家庭养老制度已势在必行。它既是巩固计划生育国策的重要措施，也是对各级领导干部执政能力的考验和服务于民意识的检验，更是造福于民，功在千秋的大事。

　　1.农村独生子女家庭养老保险制度的重构。现阶段农村独生子女家庭所享受的养老保险与其他农民一样，即仅拥有土地中派生出来的养老保险。这种附加在土地基础上的养老保险政策对于独生子女家庭是极其不公平的，尤其是在按人口数分配土地的地区。因此，必须重构一种非其他农民所能享受的养老保险制度。这一制度的框架结构见图1.

　　2.建立农村独生子女家庭新型养老保险制度的基本原则。农村独生子女家庭养老制度的重构，应坚持个人、集体、国家“三合一”原则，其保险基金的来源应坚持农村独生子女家庭个人缴费为主、集体补助为辅、国家给予适当补贴的原则。目前，我国以养老金为代表的社保基金有的集中在省一级，但大多集中在地市一级，管理分散，一些地方存在着管理不规范问题。因此，农村独生子女养老基金管理应集中在省一级。
 

　　同时，基金管理机构设置应坚持“三权分立”原则，即基金收缴主要由政府相关部门负责，管理和运作由符合养老保险基金管理资格的商业性公司运作，同时由政府设立专门的基金监督机构确保专款专用，并针对商业性公司制定有效的激励和约束机制；保障水平应坚持因地制宜原则，即坚持与当地社会经济发展水平、农村独生子女家庭农民最低生活保障标准和农村独生子女家庭农民纯收入相适应。其实际保障水平应明显高于非独生子女家庭。

　　3.农村独生子女家庭新型养老保险金的筹集。实行计划生育养老保险基金积累制个人账户模式，可根据不同地区不同时期经济发展与当地农村独生子女家庭农民收入的具体情况，建立符合该区实际情况的计划生育个人养老保险帐户。由政府先期注入一定数量的资金，再由个人自愿选择投保标准，定期缴纳保险费用，缴费方式可采用现金缴纳，也可将土地承包经营权进行抵押，同时集体也应给予强制性补贴。

　　4.农村独生子女家庭养老保险应统筹安排。农村独生子女家庭养老保险制度的建设和完善，需要考虑现行计划生育利益导向体系内各个层次和项目的衔接，更要充分考虑现行的农村养老保险制度、计划生育利益导向制度和其他商业化性质的保险，不可单兵独进，而要统筹规划。在制度的设计中，既要积极探索有关制度和政策的衔接、对接或者整合的思路，又要为未来制度的变化留出接口，以备将来的衔接。

　　三、重构农村独生子女家庭养老保险制度的对策建议

　　1.选择合适的养老保险制度，创新农村独生子女家庭养老保险体系模式。在农村地区建立社会保障制度必须依靠公共财政及集体经济的投入。因为农村现有生产力的发展水平还不能满足农村社会事业建设的需要，单一的家庭养老模式也使得部分后代在赡养老人的能力上显得不足，因此，借助公共财政集体经济的投入，建立以家庭养老为主，政府投入与集体补贴为辅的农村养老保险体系已成为基本实现农业现代化的当务之急。可以肯定地说，虽然目前农村独生子女父母多有兄弟姐妹，也尽管我们的一项调查显示③，农村中高龄老人的生活能力，尤其是生活处理能力和操持家务能力无论男性或女性一般都较强（见表1），但他们仍不可避免地受到“上养老、下养小”的双重挤压。一般情况下，人们供养父母与哺育子女在很大程度上是出自于道德责任感和血缘亲情。由于现实对抚养子女的社会保障不如对老年人的社会保障，父母对子女的抚养通常没有可推托的余地，而子女对父母的供养则随着社会养老体系的完善而可以有很大弹性，容易造成一些子女降低供养程度，甚至推卸自己责任的行为。在调查中发现，尽管有占调查总数79.45%的大学生认为老人应该与子女住在一起，但现在的一些粗浅的认识、愿望并不必然转化为将来的实实在在的行动。因此，农村独生子女父母他们在“养老”与“育小”问题上经济供给并不是均等的。两者的区别是供养父母行为的实施侧重于道德责任感，而哺育子女则更多地是出自于血缘亲情，并且这种供给一般不可能根据自己年老时是否一定能得到子女供养为选择前提。目前农村中的老人在抚养子女阶段一般没有多余的供给能力，至晚年积蓄甚微，如果子女供养不足，势必使这些老人的生活发生困难。因此，根据2007年中央一号文件“全面推行农村独生子女家庭奖励扶助政策”和2009年中央一号文件“建立个人缴费、集体补助、政府补贴的新型农村社会养老保险制度”及2013年中央一号文件“完善农村优抚制度，加快农村社会养老服务体系建设”,建立以家庭养老为主、政府投入和集体补贴为辅的农村社会养老保险制度应成为建设新农村必不可少的内容。尤其是对应将独生子女户、二女结扎户视为农村的优抚对象，优先列入社会养老保险范围内，因为这部分人群在农村中处于相对弱小，无论是家庭经济状况还养老准备，独生子女家庭均不如非独生子女家庭。

　　2.改革基金的管理模式，保证农村独生子女家庭养老保险基金的保值增值。农村社会养老保险事业可持续发展的前提条件之一是基金的保值增值。目前我国农村养老保险基金实行县（市）级统一管理，其保值增值必然受到人才、信息、投资能力等方面的限制。因此，应尽快完善农村养老保险基金的管理运营机制。第一，在省直管县的体制改革框架下，农村养老基金可由省、市县共管，省级负责基金管理，县（市）级负责基金的收缴和发放。如省级部门不能实现保值增值的目标，基金可交由国家有关机构管理。因此，应以省为单位，成立农村养老保险基金管理公司，由政府注入启动资金，并提供最终担保。当基金管理公司的运作回报率低于国家规定的最低回报率时，基金管理公司先以自有资金弥补差额，不足部分由政府最终弥补。

　　当基金公司破产时，投保人的最低养老金应由政府最终担保。第二，政府应尽快出台基金运营优惠政策，拓宽保险基金的投资渠道，确保基金的保值增值。根据国际通用的保险基金保值增值的做法，可单独开辟面向农村独生子女家庭养老基金的证券市场，如中央政府可以每年发行农村社会养老保险基金专项优惠债券和其他有价证券，或制定农村社会养老保险基金银行储蓄优惠利率，或经省级人民政府批准投资一些风险小、收益高的大型基础设施建设项目。第三，加大基金的监管力度。鉴于基金管理可能会出现的失误和偏差，建议建立一个独立于农村养老保险基金管理公司之外的，具有权威性和公正性的监管机构，以协调、监管和制约基金管理公司的活动，以提高基金运行与管理的规范化、程序化和法制化程度。

　　3.政府通过购买服务的形式，建立社会供养机制。如前所述，从2000年起，扬州已进入老年型社会。因此，随着城市化进程的加快，扬州的老年化程度会越来越高，养老服务需求也会增多。其中，社区居家养老模式将在未来社会中发挥着不可替代的作用，日益成为老年人养老方式的主流，可纳入农村独生子女家庭养老保障体系，并可作为农村独生子女家庭养老的主推模式。尽管现阶段居家养老模式的覆盖面不宽，存在服务机构单一、服务专业化和社会化程度不高等问题。但是作为一种新型养老模式，迫切需要得到政府的重视和政策的支持，需要从以下四个方面做出制度安排：第一，政府应发挥主导作用，在资金、政策方面给予充分保障。在规划设计养老事业时，应体现前瞻性与科学性，政策的制定应具有可操作性。要有效整合区域内养老服务资源，并加强规范和监督。要大力培育发展社会组织，使之承担社会养老职能，尽快实现社区居家养老服务管理社会化、规模化和规范化。

　　第二，打造一支专业人员与志愿者相结合的居家养老服务队伍。一要对服务人员进行岗前培训，使之掌握礼仪礼节、家庭保洁、家庭餐饮制作、饮食卫生、常见病防治和老年人起居、照护等专业基本技能。二要加强服务人员的职业道德教育，并逐步改善和提高居家养老服务人员的地位和待遇，以保证居家养老服务队伍的可持续性。第三，正确处理好居家养老、机构养老和家庭养老的关系。一方面政府及有关部门要克服重机构养老、轻社区居家养老的倾向，加大居家养老服务投入；另一方面，要处理好传统孝道与养老服务社会化的关系。孝敬赡养老人是子女应尽的义务，政府和社会提供的养老服务不能替代子女对老人的照料和血脉亲情。政府在积极推进养老服务社会化的同时，应大力宣传和倡导“百善孝为先”等中华民族优良传统，并对子女探视父母做出必要的强制性规定。第四，增加服务内容。目前购买居家养老服务还处于探索阶段，尚未形成对竞争主体准入、公平竞争、开展服务、评估验收的政府购买的完善制度。目前政府购买养老服务一般以家政服务为主，严重缺乏康复护理、医疗保健、心理辅导、精神慰藉等特殊服务。因此，政府应积极开发与完善居家养老服务项目，并尽快制定合理的购买标准，引入市场化机制，促使购买服务的法制化。

　　建立农村独生子女家庭新型养老保险制度是一项非常复杂的系统工程，在制度的探索、创新、建立、实施以及资金管理运营等方面均有一定的难度。同时，我国地域广阔，各地区经济社会发展不平衡，要建立覆盖范围广、保障水平高、制度健全的农村养老保险制度，在短期内难以实现。但是，现阶段我国一些地区的试点探索已经取得初步成效。从长远来看，需要大力发展城镇化，尽快打破城乡二元经济结构，积极发展村级经济；同时完善计划生育政策利益引导机制，准确把握未来人口以及社会经济发展方向；而作为保障和福利政策的利益导向政策，要综合考虑我国社会保障和福利制度的改革发展，相互促进、相互融合，从而建立起统一的城乡独生子女家庭养老保险制度。