论构筑行政诉讼简易程序的有益尝试

　　[摘要]随着诉讼成为社会解决纠纷的最重要途径，大量的民事、行政诉讼涌入法院。民事诉讼因为有了诉讼简易审程序，通过繁简分流，既节约了诉讼资源又大大提高了解决纠纷的效率。那么，行政诉讼是否也有必要适用简易程序，适用如何的简易程序？作为工作在基层法院从事行政审判一线工作十余年的审判人员，笔者剖析现行行政诉讼普通程序产生的问题入手，阐述了行政诉讼设立简易程序的必要性和可行性，并对国外以及我国台湾地区行政诉讼简易程序进行了分析，设计了适合我国行政案件特点的多元化简易程序体系：即、诉前和解、独任制简易程序和普通程序简易审。以期更有利于解决行政争议的公正性和高效率。

　　[关键词]必要性、多元化、简易程序、诉辩和解程序

　　目  录

　　摘要……（2）
　　前言……（5）
　　一、现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端……（5）
　　（一）现行行政诉讼制度设置普通程序的历史背景……（5）
　　（二）现行行政诉讼制度全部采用合议制的弊端……（6）
　　二、设置行政诉讼建议审程序的必要性……（7）
　　（一）行政诉讼增设简易程序符合司法改革的需要……（7）
　　（二）行政诉讼增设简易程序是我国行政审判实践即合理配置司法资源的需要……（7）
　　（三）行政诉讼增设简易程序有民事、刑事简易审成功经验和司法实践为基础……（8）
　　三、设置行政诉讼简易程序的具体尝试……（8）
　　（一）独任制的简易程序的设立……（8）
　　（二）设置普通简易程序……（10）
　　（三）设立诉辩和解程序……（12）
　　四、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题……（13）
　　（一）关于简易程序向普通程序的及时转换……（13）
　　（二）送达方式的简化设置……（13）
　　（三）案卷制作和装订的简编……（13）
　　参考文献……（15）

　　前  言

　　“公证与效力”是设计任何一种法律制度都必须遵循的基本原则，亦已日益成为现代诉讼程序所追求的最大价值目标。一套方便、公证、合理的诉讼程序是确保司法公正、提高诉讼效率的关键，“简易程序”为此重大价值的实现提供了一套可靠有效的诉讼方式，并已经在我国的刑事诉讼和民事诉讼中得到了很好的体现。

　　我国的行政诉讼制度是在民事诉讼制度中孕育发展起来的，《中华人民共和国行政诉讼法》公布实施十多年来，在其“保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督行政机关依法行使行政职权”的原则指导下，行政案件数量的大幅度增长，越来越多的行政相对人、相关人通过行政诉讼维护了自己的合法权益，越来越多的行政机关通过经历行政诉讼完善了行政执法程序和依法行使行政职权。这都说明了行政审判在我国“依法治国”的方针政策里的重要性。《行政诉讼法》在立法之初，对行政诉讼规定了行政案件适用普通程序，在行政诉讼开始之初，确实发挥了巨大的作用，但随着形势的发展，任何行政诉讼案件不分繁简，一律适用普通程序，已不能适用现代诉讼的需要，构建简易程序已经成为行政诉讼审判方式改革的首要工作，笔者作为一名第一任且目前仍从事行政审判工作的基层法官，将从现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端，设置行政诉讼简易审程序的必要性，设置行政诉讼简易程序的具体尝试，设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题四个方面阐述自己的观点。

　　一、现行行政诉讼设置普通程序的历史背景和弊端

　　（一）、现行行政诉讼制度设置普通程序的历史背景

　　《中华人民共和国行政诉讼法》第六条规定“人民法院审理行政案件实行合议制”,第四十六条规定“人民法院审理行政案件，由审判员组成合议庭，或者由审判员，陪审员组成合议庭，合议庭的成员，应当是三人以上的单数。”这一规定表明我国现行行政诉讼制度实行的以合议制为原则的普通程序。我国现行行政诉讼制度之所以实行以合议制为原则的普通程序主要基于以下历史背景：

　　首先，以法治为核心的宪政是行政诉讼制度建立和发展的首要因素。通过审视我国的政治制度可以发现，虽自1949年10月1日我国建立了人民民主专政的政治制度，1954年宪法和1982年宪法都赋予了公民“对任何国家机关和国家机关工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关申诉、控告和检举的权利”.但长期以来，由于历史条件尚不成熟，因此在当时的历史背景下，建立行政诉讼制度的时机尚未出现。在改革开放以后，我国的民主法治建设取得了明显进步，行政诉讼法随之出台，为保护公民权益提供了司法救济途径。

　　其次、在行政诉讼实行之初，行政案件数量较少，行政案件较为复杂，行政管理涉及的行政管理的领域多达几十个之多，案件种类各种各样，且均较为疑难复杂，应当适用合议制；

　　第三、行政案件的被告较为特殊，行政诉讼的被告均为行政机关，他们有很强大的权力，在行政诉讼制度之处实行独任制为原则的简易程序不利于抵御这种强大的权力；

　　第四、行政审判缺少一只政治素质过硬，业务能力高超的专业行政审判法官，不能胜任独任制。八十年代至九十年代初，军队转业干部成为法院的主力军，一些法院占到法官总数的70%以上，另外30%以工人身份转干的人员也占据了很大部分，真正法律专业毕业的，凤毛麟角，法官的法律素养确实不高，独任审判难以胜任。考察了行政诉讼制度建立的历史背景，我们再来分析现行行政诉讼制度的弊端。

　　（二）、现行行政诉讼制度全部采用合议制的弊端：

　　“公正与效率”是当代人民法院工作的主题，要实现在最短的时间内化解行政争议，解决行政纠纷，从速结案，必须有一套方便，完整，公正及合理的诉讼程序是确保司法效率的关键。因此，现行的行政诉讼制度已经不能适应审判的需要，其主要弊端表现在：

　　第一，不利于审判力量的合理配置。据最高法院的统计，在1989年之初，全国一审行政案件受案数为9934件，2002年全国一审行政案件的受案数为8万余件，受案数是最初的几十倍；然而从事行政审判的人数并未大幅增加。行政案件的增长与行政审判资源的紧张是当前存在的一个矛盾，虽然在某些地区可能还不是很明显，但是我国加入世贸组织后面临与国际接轨，这个矛盾将全面爆发。

　　第二，“陪而不审”以形式上的合法掩盖了实质上的不合法。从立法本意上讲，行政诉讼法规定审理行政案件实行合议制，不是指形式上的合法，而是指各合议庭成员应当从案件的受理之初到案件的开庭审理，案件的合议，各合议庭的成员自始至终要了解案情，并发表自己的意见，对案件充分合议，真正起到合议庭的作用，从而以形式上的公正确保结果的公正。但在现今，陪而不审已经司空见惯，一些审判员和陪审员根本不了解案情，也不发表合议意见，实际成了一名纯粹的，“合法”的摆设。根本谈不上真正保障案件的公正审理。

　　第三，不利于提高审判效率，切实保护行政相对人的合法权利。根据现行的行政诉讼程序，任何一件行政案件从立案到判决结案，一般要经历三个月，有特殊情况的，经高级人民法院或最高人民法院批准，审理期限还可以延长。因此，知识不存在违法逾期裁判的问题，一个行政案件，一审判决的作出当事人就需要等待100天左右的时间，然而，行政纠纷发生二三个月后，原告可能得到却只是对一张20元罚款单的撤销。同时，由于我国行政诉讼法第四十四条规定的诉讼不停止执行原则，即便行政相对人提起了行政诉讼，行政机关仍可就被诉的具体行政行为申请执行，现实情况往往是行政相对人打赢了官司，但却付出了昂贵的代价。如当行政相对人的人身权力受到非法限制时，尽管相对人行使了诉权，但由于诉讼周期的过长，等到行政判决作出时，相对人的人身自由已被剥夺，虽然相对人可以获得国家赔偿，但给相对人造成精神损害却是无法弥补的。

　　二、设置行政诉讼简易审程序的必要性

　　（一）、行政诉讼增设简易审程序符合司法改革的需要。

　　当前的司法改革要求审判方式与审判实践的有机适配，司法改革的目标之一就是要使诉讼程序相对于诉讼目的更加科学与合理，更加有利于实现司法的公正与效率。最高人民法院在《人民法院五年改革纲要》中曾有“在法律规定范围内，多适用简易程序审理案件”的表述。民事、刑事诉讼均设置了简易审，并且经过实践也是有利于科学合理地配置司法资源，进而提高诉讼效率的。行政诉讼审判的改革要求我们对于在实践中已存在地完全可以通过简易审程序解决的行政案件从有利于解决纠纷、消除社会纷争的目的出发，通过简易程序解决。

　　（二）、行政诉讼增设简易程序是我国行政审判实践及合理配置司法资源的需要。

　　随着我国加入WTO组织和市场经济的逐步完善与发展，我国行政诉讼案件仍将保持大幅度增长的势头。在行政程序设置普通审程序和简易审程序，有利于解决这一问题。通过繁简分流，使复杂的案件通过严格的诉讼程序解决，对那些案情简单、诉讼标的额较小、争议不大的案件由简易审程序解决，更有利于提高行政审判效率。行政诉讼不停止执行原则体现了立法对行政权效率行使的重视，也是为了维护行政机关行政行为的权威性。但是，这一原则也使某些小额行政利害关系人为是否提起行政诉讼而为难。对于小额利害关系人而言，提起行政诉讼有可能解决其所遭受得行政侵权，但是通过行政诉讼普通程序来完成，无论是时间、精力、财力在通过诉讼后都是“投入大于产出”的。然而不提起行政诉讼是对自己权益的放弃，也助长了行政违法的存在。不提起行政诉讼的当事人对于行政执法的完善和权威性会产生怀疑和否定，从长远来看，并不利于我国依法行政的进程。所以相对人通过简易裁判程序迅速获得司法的救济，不但会缩短违法行政行为对其权益侵害的时间，还能够将违法行政行为阻止在刚刚萌芽时期，从而避免侵权事实的实际发生。

　　（三）、行政诉讼增设简易程序有民事、刑事简易审成功经验和司法实践为基础。

　　我国行政程序应当说是脱胎于民事诉讼程序的，在《行政诉讼法》公布实施前，处理行政争议案件的程序就是适用的民事诉讼程序，所以借鉴民事、刑事诉讼简易审程序的成功经验，对于行政诉讼简易程序地设置提供了重要的法律支持。