浅析日本行政调查制度及对我国的影响

　　目       录

　　论文摘要……（1）
　　一、日本行政调查制度的涵义……（1）
　　二、日本行政调查的行政性质……（2）
　　三、日本行政调查制度的特征……（2）
　　四、行政调查的分类……（2）
　　五、行政调查的程序规则……（3）
　　六、日本行政调查制度对我国的影响……（4）
　　结  论……（5）
　　参考文献……（1）

　　论文摘要

　　行政调查制度是行政程序法的一项重要内容，行政调查是行政机关取得必要信息，做出行政行为的前提和基础，它常常能左右行政决定的实体内容。行政机关具有广泛的调查权力，并不意味着行政机关的调查权力不受任何限制。通过对日本等西方国家和台湾地区行政调查制度的分析比较，从法治角度对行政调查进行规制具有重大的理论和现实意义。

　　关键词： 行政调查  比较  规制
　　
　　引  言

　　行政调查是日本行政法学界创造的一个学理概念，我国行政法学界很少对行政调查行为加以研究，这与受大陆法系国家“重实体、轻程序”的传统影响有关。传统以行政行为为中心的行政法学对于行政调查的法律规定并不十分普遍，而且通常行政调查不直接改变相对一方的实体权利和义务。实际上，行政调查是行政机关取得必要信息，做出行政行为的前提和基础，它常常能左右行政决定的实体内容。行政机关具有广泛的调查权力，并不意味着行政机关的调查权力不受限制。日本、德国、中国台湾地区以及英国、美国等国家就很注重对行政调查行为的研究和规范。行政机关的调查权力来源于法律，行政机关必须遵守法律所规定的标准和程序。所以，从法治角度对行政调查进行规制显然十分必要。

　　一、行政调查的含义及该行为的性质

　　在日本，早期行政法专着和教材中并无行政调查这一术语。促使这一概念形成的契机，是有关像租税法中的质问检查等一系列诉讼案件。日本最高法院通过判决认为，像租税法上的质问检查是为了公平确定地赋予行政租税这一行政目的而收集必要资料的程序，不需要一般刑事程序中所要求的严格程序，即这种活动并不违反《宪法》第35条关于任何人其住所、文件及所有物不受搜查及没收的权利。（注：“搜查与没收”,须根据主管司法官署所发各项命令实施的规定，不少学者把这一保障公民基本人权的条款概括为令状主义）同样，这一活动也末违反《宪法》第31条关于“任何人非依法律所定手段，不得剥夺其生命或自由，或科以其他刑罚”的规定。《宪法》第31条并不是法律一律规定的要件，相反，像质问检查就其性质而言，不是以追究刑事责任为目的的程序。当然，仅以该程序不是以追究刑事责任的目的为由，判断该程序中的一切强制理所当然处于上述规定的保障之外也不合适。因此，以罚则为背景，实质上强行要求对质问予以答辩，使之接受检查，在其目的和必要性的关系上，仍需考虑合宪性，即着眼于质问检查的强制性和权力性的机能作用，最高法院暗示仍有必要制定具体内容标准及合法程序要件。在传统的日本行政法理论中，租税法上具有强制性质的质问检查这种行政活动历来是作为行政上的即时强制制度的一种形态来把握的。但像质问这种行政活动从性质上讲，不适合实力的行使，即无法用实力强制相对一方做出答辩。

　　上述质问检查等行政活动引进的合宪性问题和即时强制概括力的有限性推动了日本行政法学理论界形成新的行政调查概念。目前，除概念仍处在形成过程中外，对行政调查的理解也存在一定的差别。福家俊朗教授认为，行政调查是指行政机关在具体行使法律授予的权限时，为了确认是否存在符合该权限先例要件的事实，判断能否行使该权限进行事实调查或资料收集的活动。这种行政调查有积极的、消极的、权力的、非权力的、法律上的、事实上的，同时还有不受具体权限行使目的限定的一般性调查。和田英夫教授认为，行政调查可分为两种，第一种为广义的行政调查，也称一般行政调查，它指行政主体以确保行政正常运营为目的，为行政政策的立案、确立标准、具体实施，而收集情报资料的工作。第二种为狭义的行政调查，也称个别行政调查，指行政主体以特定的、个别的行政决定、处理为直接目的，而收集必要的情报资料的工作。手段和方法包括向对方进行口头和书面的询问，以及检查对方持有的文书、资料。室井力教授认为，行政调查是为了实现行政目的，由行政主体依据其职权，对一定范围内的行政相对人进行的，能够影响该相对人权益的检查、了解等信息收集活动。例如，要求纳税人到税务机关进行税务登记、设置账簿和根据凭证记账、办理纳税申报、要求提交有关资料、进入现场检查、实地检查、盘问检查、标本物品的无偿收集等。

　　对此，我国大陆及台湾地区的学者对于行政调查的定义的表述主要有以下几种：

　　1、行政调查是行政机关为达成特定行政目的，对于特定行政客体所作的收集资料活动，是行政法中不可缺少的行政辅助手段。

　　2、行政调查是行政主体为获取有关证据或其他信息，依法向被调查人收集各种资料（文字、录像、口头）的行为。

　　3、行政调查即是对各式各样形态的行政机关对于私人所为的各种情报收集活动的总称。

　　4、行政调查是行政主体对相对人进行信息了解、情报收集的行为。

　　5、行政调查是指行政机关在具体行使法律授予的权限时，为判断能否行使该权限而进行的事实调查或资料收集的活动。

　　而对于行政调查的性质，主要有三种看法：第一种看法认为行政调查行为是一种事实行为，所谓事实行为是指行政机关在管理活动中做出的对相对人实体权利无关或只涉及相对人程序权利义务的行为。持这种观点的学者在我国占大多数。第二种观点认为它是一种程序行政行为，所谓程序行政行为是指由法律设定的，规制行政主体行使行政职权的方式、形式与步骤的一系列补充性、辅助性措施的总称；它直接产生行政程序法律关系，引起该行政程序的运行，并对行政实体法律关系产生间接作用或影响。第三种观点认为行政调查是一种中间行政行为，所谓中间行政行为是指行政主体对某一事件尚未最终处理完毕时所实施的各种行政行为。

　　二、行政调查的种类

　　在日本，行政调查首先可以分为一般调查和个别调查。一般调查是行政厅为了制定行政政策、统一标准等非为个案处理而进行的情报收集活动。个别调查是行政厅以做出个别行政决定、处理为直接目的而进行的情报收集活动。比如，警备情报收集活动就是一种个别调查，它以特定的个人或集团的思想和行为为对象，进行内部侦探和情报调查、跟踪等活动。

　　以是否具有权力性基础为标准，日本行政调查还可以分为任意调查、直接强制调查和间接强制调查。任意调查是指行政厅需取得相对方合作（表现为消极的不拒绝和积极的配合协助）的调查。直接强制调查是行政厅可以依据排除相对方抵抗的调查。间接强制调查是行政厅以罚则或行政强制措施为背景的行政调查。有些法律也有为实现个别行政调查目的而使用必不可少实力的规定。比如日本《食品卫生法》第17条第一款，《高压瓦斯取缔法》第62条第一款等。当事人不服从或不参与任意调查，行政机关无权对相对人采取强制措施；当事人不服从或不参与强制调查时，可能会受到行政机关的制裁或者行政机关可采取一定强制手段迫使相对人参与调查。

　　英国行政法上把听取相对人意见这一调查方式分为法定调查和任意调查，法定调查是法律规定部长必须进行的调查，事先不进行调查，部长做出的行为将会被撤销；而对于任意调查，法律规定部长有裁量权，是否进行由部长决定。有的学者还把行政调查分为经常性调查和临时性调查、事先调查和事后调查。

　　在我国，大多数学者认为，可根据行政调查机关在行政调查关系中的地位的不同，把行政调查分为职权主义调查和处理主义调查。职权主义调查是指行政机关有义务依据职权采取一定的调查方法来调查事实真相，不受当事人陈述的约束。职权主义调查存在于双方法律关系之中。

　　处理主义调查存在于三方法律关系之中，调查主体在双方当事人之间处于第三者或中立的地位，调查的对象范围仅限于双方当事人在辩论过程中所涉及的事实。听证主持人、行政复议机关进行的调查主要是处理主义调查。