论构筑行政诉讼简易程序的有益尝试(2)

　　三、设置行政诉讼简易程序的具体尝试

　　笔者是工作的基层法院处于城市较发达区域，行政机关绝大多数集中在本区，辖区内行政案件数量的增长与法院审判资源的紧张矛盾比较突出。针对现实情况，笔者摸索了一些针对行政诉讼简易审理程序的规则，笔者认为根据目前一审行政案件的特点，应设立多元化的行政审判简易程序，主要分为：独任制的简易程序，普通程序的简易审程序。

　　（一）、独任制的简易程序的设立。

　　独任制的简易程序是指人民法院审理行政案件由审判员一人对案件进行审理，并当庭作出裁判的审判程序。我国台湾行政诉讼法第二章是对简易程序的规定，其中第229条和230条是对简易程序适用范围的规定，232条规定实行简易程序实行独任制，233条规定适用简易程序一般不经言词辩论而为之，同时还对简易程序裁判文书的制作力求简化。《荷兰行政法通则》也规定了“一般而言，行政案件由法官独任审理，复杂案件由合议庭审理”的审判程序。结合台湾行政诉讼法和荷兰行政法对简易程序的规定并结合我国的具体情况，笔者认为我国对该程序的设置主要包括以下内容：

　　1、对可以适用简易审程序的案件范围的确定：根据《行政处罚法》，《行政许可法》规定适用简易程序作出的行政处罚、行政处理案件；要求行政机关履行颁发许可证、抚恤金等法定职责的案件、行政裁决/行政登记/行政奖励/行政受理等案件，以及其他案情简单可以适用简易程序审理的案件。

　　2、独任制程序的运作方式：对采用独任制程序审理的行政案件，由一名法官进行审理，并当庭裁判；同时要求人民法院自立案之日起三十日作出裁判。具体的做法是：

　　（1），确定简易程序的最低公证标准，即在保障当事人程序权利基础上，尊重当事人的合意，缩短审理期间。程序正义是实体正义的保障，但程序的简化，不一定意味着司法不公，对那些可由当事人自行处分的诉讼权利，应当尊重当事人的处分权，法院不必加以干涉。为了加快案件的审理，在送达起诉状时，可以征求当事人是否主张答辩期间，如果当事人放弃答辩期间，或合意要求速行审理的，则直接下达开庭传票，将开庭时间提前到答辩期内，不受答辩期的限制。如果当事人坚持10日答辩期间，同时也签发一份传票，确定答辩期届满后的开庭日期。同时法院在立案和送达诉状副本时还将格式化《诉讼权利和义务通知书》、《重大风险告知书》、以及《举证须知》等法律文书一并送达当事人，既让当事人充分了解自己应有的权利和义务，又减少法庭上宣布这些权利和义务所占用的时间。

　　（2）、强调举证时限，以一次期日内辩论终结为原则。具体体现在以下两方面：

　　第一、对举证时限的规定。为了及时审判和程序及时终结，避免“证据提出随时主义”带来的弊病，实现程序正义，具体规定如下：一是在庭前加强对当事人举证的指导和宣传，在立案和送达诉状副本时一并送达给当事人举证须知，列明举证责任分担、举证时限，并要求被告必须在答辩期届满前向法庭提供其作出具体行政行为所依据的事实依据和法律依据；二是要求原告和第三人在规定的举证时限内提供证据，要求他们务必于到期日携带有关证据到庭。期限届满不举证的，视为放弃举证，承担举证不能的法律后果；三是适用简易程序审理的行政案件，法院不依职权调取和协助调取证据。

　　第二、凡是适用简易程序审理的行政案件，其开庭次数以一次为限。根据和理由有三：一是凡适用简易程序审理的案件，均属于简单的行政案件，而且案件事实清楚，权利义务关系明确，争议不大，勿须多次开庭审理；二是由简易程序的本质所决定，简易程序的本质属性是实体简单，程序简化，如再次开庭或多次开庭，与其本性相违背；三是参考外国及我国台湾的作法，简易程序一般都在一次期日内审结，即辩论终结。

　　（3）、简化法庭调查和法庭辩论程序，并强调尽可能当庭宣判。我国台湾行政诉讼法第233条之一明确规定：“简易诉讼程之裁判得不经言词辩论为之。行言词辩论者，其言词辩论期日之通知书，应与诉状笔录一并送达于他造。”借鉴于此，在我们查证辩论程序中，结合具体行政行为的法定职权、认定的事实或适用法律、以及法定程序四个方面，对当事人相互认可或无争议的方面，查证辩论可以从简进行。对各方当事人已经认可的方面可以当庭确认，不再查证辩论，将双方认可的意思表示记录在卷；仅对争议的部分进行查证辩论，不必受行政诉讼法规定程序的拘束。同时对于适用简易程序的行政案件，要求必须当庭宣判。

　　（4）、简化判决书的制作，提高诉讼效率。适用简易程序的案件在审理上的特点就是简单、快捷。主要是突出快收、快审、快结，给当事人一个简单明确的处理结果。此时纠纷的起因和过程往往不是当事人关心的焦点，因此在制作裁判文书时，均可简化。重点叙述当事人有争议的事实和理由，以及法院查明的事实和判决的依据即可，不必受普通程序判决书格式的限止。充分体现简易案件审判程序的特点。

　　（二）、设立普通简易程序（或者叫普通程序简易审）

　　1、普通简易程序的含义。普通简易程序实际上就是对普通行政审判程序的简化审理，仍实行合议制。我国的民事诉讼和刑事诉讼都实行了简化审，而我国的行政诉讼虽移植于民事诉讼，但多年来一直墨守成规，有待于发展变革。该程序设置的目的是为了配合行政审判方式改革的步伐。普通简易程序与独任简易程序相比具有以下的特点：第一，实行合议制，第二，审理期限界于独任制和普通程序之间，第三，视情况决定是当庭宣判还是择期宣判。

　　2、适用范围。除去按照独任制程序和现行的普通程序审理的案件，都可以适用该程序审理。

　　3、运作方式：首先，由合议庭根据案件的情况决定是否适用该程序审理，对适用该程序的案件简化诉讼的程序，将一些可以简化的案件放在发诉和预备庭以及庭前准备阶段。其次，加强预备庭的职能。第一，对需庭审质证的证据在预备庭进行证据交换，并确定当事人认可的证据和争议的证据，对当事人认可的证据予以确认，在正式的法庭审理期间不再质证，仅对争议的证据进行质证。适用该程序 审理的案件，人民法院不协助调取证据和以职权调取证据。第二，在预备庭确定庭审争议的焦点。根据行政诉讼司法审查的要求，围绕行政行为的行政主体的资格和权限，行政行为的认定事实，行政行为的适法情况以及行政行为程序的合法性四个方面确定案件的焦点，对当事人无争执的方面在预备庭予以确认，在正式开庭审理时不再作为一个焦点问题进行查证辩论，仅对当事人有争议的问题在正式开庭审理期间进行查证辩论。再次，庭审程序简化。在叙述行政争议阶段，对当事人已经提交的诉状和答辩状予以确认，不再宣读，由法庭根据预备庭总结的焦点确定庭审的重点；在查证辩论阶段，仅对争议的问题和证据进行查证辩论，并禁止重复辩论，最后，对适用该程序审理的案件原则上只开一次庭，并对证据当庭确认，且必须在立案后60日内结案。

　　这一做法的理由：根据行政诉讼的特点，行政诉讼只负责对具体行政行为的合法性作出裁判并不涉及原始事实及一般合理性问题的审查，法院所接受的只能是一个对已经发生法律效力的行政行为的指控。行政诉讼的任务是对一个具体行政行为是否合法作出判断。由于行政诉讼的审理对象是一个依照法定要求和程式作出的行政行为，所以，其审理对象具有法定性。换句话说，在行政诉讼中，法院只需要对现有的证据材料能否支持特定的行政决定、该行政决定的作出是否合乎法律要求的条件和程序等确定的问题作出判断就可以了。对于后者，纯属法律适用问题，多数情况下，无需花费太长的审理时间。对于前者，尽管涉及事实问题，但是，在行政诉讼中，对事实的查明仍然受到两点限制：其一是，法院无需查明原告是否应受行政制裁的全部事实。例如在原告因违反治安受到处罚时，在行政诉讼中，人民法院的义务不在于查明原告是否确实有违反治安的行为及程度，而是审查被告方提供的证据材料是否能够证明原告有偷税行为；而根据先取证，后裁决的原则，这些证据应当是在诉讼前已经收集好的，因而，在行政诉讼过程中，法院无需再去调取证据，而只需对被告方提出的现成证据材料进行判断。其二是，法院无需对行政行为赖以成立的事实进行全面审查。因为，只要原告能够证明或说明被告所赖以作出行政决定的证据不足就可以胜券在握了，根本没有必要全面查证被告的全部证据。

　　（三）、设立诉辩和解程序：

　　1、诉辩和解程序的内涵。我国的行政诉讼法没有规定调解和和解程序，因此在诉讼程序制度上就没有“诉辩和解”的概念。笔者认为，诉辩和解是指在法官缺席的情况下，行政诉讼当事人之间就所争议的行政行为进行协商，在达成一致意见后，由法庭对所争议的行政行为不再审理而终结诉讼的诉讼程序。

　　2、“诉辩和解程序”的特点：

　　第一、“诉辩和解”不同于民事诉讼的调解程序。民事诉讼的调解程序是指在法官的主持下，诉讼当事人对所争议的事项相互协商达成一致意见，并由人民法院制作调解书而结案的审判程序。两者的主要区别在于，前者在法官缺席的情况下进行，后者必须在法官的主持下进行。

　　第二、“诉辩和解”不同于美国刑事诉讼的“诉辩交易”和台湾的“和解程序”虽然二者在对国家权利的“处分”一点上存在共同之处，但“诉辩交易”是以被告人认罪为前提，并且法院要对被告人是否有罪作出判决。“诉辩和解”的结果是终结诉讼，不需再对争议作出判决。我国台湾地区在行政诉讼中设立了“和解”程序，但该程序必须由法官主持，台湾行政诉讼法第219条规定：“当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院不问诉讼程度如何，得随时试行和解。受命法官或受托法官亦同。第三人经行政法院许可，得参加和解。行政法院认为必要时，得通知第三人参加。”第221条规定：“试行和解成立者，应做和解笔录，且和解笔录应予和解成立之日七10日内，送达当事人及参加和解得第三人，始生效力。”即任何案件都可和解，并必须制作和解文书送达当事人后生效。

　　3、诉辩和解程序的运作方式：首先，法院在受理原告起诉后，在将原告的起诉状副本送达被告的同时，告知被告可以在规定的时间内与原告进行和解，如果能够达成和解协议，则须在一定的时间内通知法院；其次，当事人如果在规定的时间内达成协议并将和解协议提交法院，人民法院依法裁定诉讼终结；第三，如果当事人在规定的时间内不能达成和解协议，人民法院应根据案件的类型按照相应的诉讼程序进行审理。

　　4、诉辩和解的适用范围：可适用于所有行政案件。

　　四、设置行政诉讼简易程序应注意的几个问题

　　（一）、关于简易程序向普通程序的及时转换。即在审理过程中发现案件案情复杂，不宜适用简易程序审理时，应适时的转入普通程序审理。简易程序转为普通程序时，可以考虑中间不必再增设多余的环节，只需主审法官认为不宜适用该程序，应转入普通程序即可，以提高诉讼效率，节约诉讼成本。

　　（二）、送达方式的简化设置：对适用普通程序审理的行政案件，在法律文书的送达方式上应考虑在确保程序正义的前提霞力求省时省力。如在征得当事人同意的下尽可能的利用现代化的通讯工具，像口头通知、电话通知、甚至通过网上通知等方式传唤当事人。

　　（三）、案卷制作和装订的简便。案件审理终结后，卷宗的装订也应力求简化，因适用简易程序时，在送达方式中可能缺少送达回证等文书，因此，不能像要求一般案件一样要求这类案件。

　　结语

　　“公正与效率”是现代诉讼程序所追求的最大价值目标。方便、公正、合理、快捷的诉讼程序是确保司法公正，提高诉讼效率的关键。我国现行的行政诉讼制度所设计的单一普通审判程序，已逐渐失去了其存在的价值根基，在一定程度上影响了行政诉讼的公正与效率，成为制约行政审判进一步向前发展的重大鄣碍，因此，设立行政诉讼简易程序非常必要。对行政诉讼简易程序的设计，要参照和借鉴我国民事、刑事诉讼简易程序和国外的先进经验，并建立起符合我国国情的多元化的行政诉讼简易程序体系。

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