浅析日本行政调查制度及对我国的影响(2)

　　三、行政调查的程序规制

　　行政调查程序是指行政调查机关在行政调查时所采用的方式和所遵循的步骤的总称。程序虽然不直接涉及实体问题，但又决定着对实体问题的决定，并且可以为实体问题的最终解决提供有序而合理的制度化途径。不同的行政调查，其程序规制并不一致，但总体上仍能归纳出一些共同的要求。根据学者阿部泰隆和盐野宏的总结，日本行政调查制度的程序规制主要有：

　　1、行政调查应遵守法定的权限规则。

　　2、进行行政调查时，需携带、出示身份证明书等证件，佩戴公务标志。对于不具有相应公务身份要求的检查行为，相对人有权予以拒绝。

　　3、除个别行政调查的性质决定了必须突击进行以外，一般行政调查应事先告知相对人，并向相对人说明理由。

　　4、行政调查的进行应当严格遵循法定时限或通常的处理时限。对于法令规定限制调查时限的，必须在规定时间内实施行政调查；对法令没有明确规定调查时限的，也应该在通常所用时间内完成行政调查。

　　5、进入现场检查，应当通知调查相对人到场，并实行公开调查，赋予相对人提出意见的机会，以防止调查权的滥用，保护相对人的合法权益。

　　6、进入公民住所调查等，应事先取得有权机关签发的令状等。日本最高法院认为，在与《所得税法》的盘问、检查权的关系上，宪法第35条并不是排他的，仅适用于刑事程序，对行政程序也有适用的余地，但是，不适用于《所得税法》上的盘问、检查权。此外，对公民、法人的银行存款账户和储蓄存款检查，要有一定格式要求的许可证明等。

　　7、由法律赋予的调查权限，必须用于需要该调查的行政决定，特别是不得用于犯罪调查。关于行政调查结果的资料，不得用于其他目的。

　　8、行政调查不得泄漏商业秘密和个人隐私，行政调查主体及其工作人员皆负有保守秘密的义务。

　　我国的学者认为，程序是交涉过程的制度化。在这里，法律的重点不是决定的内容、处理的结果，而是谁按照什么手续来作出决定的问题。简言之，程序是决定的决定。因此，我国学者大多认为行政调查一般应遵循以下步骤：

　　1、事先通知相对人。事先通知是指在行政调查作出之前，行政调查主体（包括行政机关或其工作人员或得到行政授权、委托的组织与个人）依照法定途径、方式（发布、公布、口头通知或送达等）让行政相对人了解即将进行的行政调查之某些事项的程序步骤。事先通知是行政调查的一个前奏。事先通知对于行政调查而言它可以有效防止行政权的滥用，防止行政权力的“暗箱操作”和有可能导致的腐败。另外，事先通知行政相对人，是对其行政参与权、知情权的有效保障。在要求行政相对人到场陈述或提供文书、物品等资料之前，应以书面或口头形式通知相对人，以便让行政相对人了解相关事宜、有效地参与到行政程序之中。行政机关在进行实地检查之前，除非情况紧急或事先通知将会影响检查目的之外，应通知相对人。

　　2、表明身份是指行政调查主体在进行调查时，应主动向行政相对人出示有效的身份证明。通过表明身份，可以防范假冒、诈骗，也有利于接受行政相对人监督，维护正常的行政管理秩序，并使行政行为处于公众的监督之下。

　　3、出示合法调查文件并说明调查理由。它包括出示工作证件、授权证书或佩带公务标志等，以证明其所具有的进行行政调查的主体资格和行为资格。该制度也体现在我国现行行政法律之中。如我国《行政处罚法》第37条规定：行政机关在进行调查或者进行检查时，执法人员不得少于两人，并应当向当事人或者有关人员出示证件。《税收征管法》第59条规定：税务机关派出的人员进行税务检查时，应当出示税务检查证和税务检查通知书，《公安机关办理行政案件程序规定》第37条规定：公安机关在调查时，办案人员不得少于两人，并应当向被调查人员表明执法身份。另外，《行政强制法》（征求意见稿）第26条中对行政强制检查所列举的几条程序性规定（1、出示证件；2、由两名以上的行政机关工作人员实施检查措施；3、告知实施检查的理由和检查的范围）。

　　4、实施调查行为。具体包括：要求行政相对人陈述，行政机关进行现场检查，进行查阅、复制有关资料，以及对相关事实中涉及的对象进行查封、扣押、冻结、登记保存、抽样取证、勘验、鉴定等。

　　5、向相对人告知有关救济权利。这是一道有效的保障行政相对人权益的防线。法谚云：无救济则无权利。行政调查是一项触及行政相对人权利义务的重要制度，它在实际中是极有可能触犯到相对人的居住自由权、隐私权等一系列具体权利。而在紧急状态的情形下，行政调查更会有强制力的介入，使行政相对人处于极为弱势地位，并有可能造成对相对人权益的侵害。另外，行政调查是行政机关取得必要信息，做出行政行为的前提和基础，它常常能左右行政决定的实体内容，并作为其它具体行政行为的直接依据，所以行政调查的瑕疵对后续行政行为的影响是重大的。

　　行政调查制度是行政程序法的一项重要内容，它对于依法行政有着重要意义。行政机关做出的一切行政裁决都应该以事前深入合法的行政调查为合理性基础，无行政调查就难于保障行政管理目的的实现，也就削弱了政府决策的正确性。行政调查的不合法实质上很大程度就是行政程序的不合法，现代行政法治所要求的行政程序，应当是体现政府守法、民主参与、理性决策、公正公开之精神的“现代行政程序”,而不是行政系统内部用于层级控制、请示汇报的办事规则和行政手册，后者只是行政权和行政目的的工具和附庸，难以发挥制约和对抗行政权恣意行使的本质作用。“程序规则是对行政机关行政调查制度进行控制的重要手段。不管什么类型的行政调查，符合法定程序要件是法治主义的必然要求。”不对行政调查自身的程序性步骤加以认识，也就忽略掉了在程序的层面上，对行政主体在行政调查中行使行政权的规制，以及对相对人相关权益的保障。这是现代行政法的核心。通过对日本等西方国家和台湾地区行政调查制度的分析比较，研究和规范行政调查行为，完善行政调查制度，将有利于促进我国行政程序的法制建设。

　　参  考  文   献

　　1、杨海坤、黄学贤主编：《中国行政程序法典化》，法律出版社，1999年第1版
　　2、应松年主编：《行政程序法立法研究》，中国法制出版社，2001年版
　　3、应松年主编：《行政法学新论》，中国方正出版社，1999年第2版
　　4、王万华主编：《行政程序法研究》，中国法制出版社，2000年版
　　5、朱新力主编：《外国行政强制法律制度》，法律出版社，2003年第1版
　　6、杨建顺主编：《日本行政法通论》，中国法律出版社，1998年版，第504-505页。
　　7、[日]室井力主编，吴微译：《日本现代行政法》，中国政法大学出版社，1995年版，第129-130页。
　　8、罗豪才主编：《行政法论丛》第3卷----“行政程序法与现代法治国家”
　　9、杨小君。试论行政机关的告知义务，国家行政学院学报，2003年第1期。
　　10、季卫东《法律程序的意义》，载于《中国社会科学》1993年第2期。