1990年6月12日，《苏联出版与其他大众传媒法》(以下简称《苏联传媒法》)经审议通过。但由于当时议会已在叶利钦的控制之下，所以这部法律的起草制定其实是在他和议会反对党的操纵下进行的。1991年12月27日，《俄罗斯联邦大众传播法》(以下简称《俄罗斯传媒法》)颁布。该法几乎由《苏联传媒法》的原班人马制定。
根据《俄罗斯传媒法》第五条规定“俄罗斯大众传媒的立法，由本法律以及与之相关的其他法律文本，以及作为俄罗斯联邦共和国成员的各共和国传媒法组成。如果俄罗斯联邦签署的国家间条约对大众传媒组织和活动规定有本法律规定以外的其他规定，按照国家间条约的规定执行”。
俄罗斯传媒法的法律渊源由《俄罗斯传媒法》、各联邦主体传媒法、专项联邦法，以及俄罗斯宪法及其他法典、政府决议、总统令和国际条约中的相关规定共同构成。
本文以探讨两部传媒法为主，但不局限于此，对在传媒业起着重要作用的总统令，尤其是叶利钦时期的总统令也进行探讨。此外，本文将俄罗斯传媒法的变迁放置到社会转型的背景中予以审视，俄罗斯的现代化进程经历了一个戈尔巴乔夫“新思维”指导下的失败型国家到叶利钦“新自由主义”下的具有勾结性和掠夺性的依附性国家，再到普京国家主义式的“俄罗斯思想”下的自主性国家的过程。
本文探寻这一过程中引发传媒法变迁的关键点或历史节点，并以此将整个变迁过程划分为五个分期。前后两个分期在时间上可能会有重合。这一方面是由于法律的变革较之现实往往滞后，另一方面更是因为划分到不同分期的历史节点在时间上的重合。
一、俄联邦初期政治斗争中传媒法被践踏和滥用（1990～1993年）
《苏联传媒法》是苏联历史上第一部也是唯一一部传媒法，共7章39条。在该法草案讨论阶段，公民个人是否有权创办大众传媒引起了激烈的争论，最终正式文本第七条赋予了“年满18岁的苏联公民”
大众传媒创办权，从法律上打破苏联历史上国（党）有媒体一统天下的局面。总的来说，该法从确立新闻自由、解除传媒垄断和实现传媒自治三个方面做出了原则性突破，从而奠定了实现俄罗斯传媒转型“自由化、私有化和市场化”目标的法律基础。
《俄罗斯传媒法》在《苏联传媒法》的基础上扩充到了7章62条，规定更为明确细致，也更为开放自由，但仍然坚持前者确立的基本原则。一是确立新闻自由。该法第一条规定：在俄罗斯联邦寻求、获取、生产和传播新闻，创办、占有、使用、支配大众传媒，制造、获取、保存和使用用于生产和大众传媒产品的技术装置与设备、原料与材料，除应遵守俄罗斯联邦传媒法的规定外，不受限制。此外，第三条规定禁止新闻审查；第四十七条赋予记者寻找、咨询、获取和传播信息等权利。二是解除传媒垄断。如第七条第一款规定媒体的创办人（或共同创办人）可以是公民、公民团体、企业、单位、组织、国家机关。该条第二款还规定禁止外国公民创办传媒，但不禁止外国公民以及外国公司成为传媒的拥有者和管理者，这为外资进入俄罗斯传媒业留下了空间。此外，第八条规定媒体创办采取注册制的方式；第十二条还规定了免于注册的情形，其中包含“印数少于1000份的定期出版物”。三是实现传媒自治。如第二条第（九）项赋予了总编领导编辑部（不受职务名称限制）并在生产和发行中做最终决策的权利；第十八条第三款规定除本法律、编辑部章程以及创办人与编辑部（总编）之间的合同规定外，创办人无权干涉大众传媒的业务活动。该法还规定不许滥用新闻自由和新闻记者权利，并用第七章一整章的篇幅规定了违反大众传媒法的责任。
这两部法的颁布为转型期的俄罗斯传媒描绘了“第四权力”的美妙前景。一时间，国有传媒纷纷重新登记、宣告独立，大量新媒体创办，同仁媒体、私有媒体、国有媒体、政党媒体、外资媒体应有尽有，股份制、联合制、上市公司不一而足，提供信息、批评政府、引导娱乐、获取利润功能丰富，仿佛迎来了“黄金岁月”。然而由于当时国内斗争纷繁复杂，传媒法的颁布并未带来理想中的新闻自由。首先是叶利钦与政变派之间的斗争使得许多媒体遭到查禁。“8.19”事变后，试图延续苏联历史的政变派成立了国家紧急状态委员会，一些反对政变的媒体遭到禁止。
随后，叶利钦又于8月21日颁布了《俄罗斯社会主义共和国联邦关于大众传播媒体》的总统令，免除了塔斯社社长和新闻信息社总裁，并暂停原属俄共的媒体的活动。
苏联解体俄罗斯联邦建立后，叶利钦与议会在俄罗斯应该施行总统制还是议会制的问题上展开了激烈交锋，媒体也成了双方争斗的战场。双方或安插亲信到媒体领导岗位，或采用暴力手段强迫媒体支持己方。总统与议会之间的争端持续升级，最终以1993年10月炮打白宫收场，导致了多人伤亡，其中就有记者和奥斯坦基诺电视台的工作人员。
《苏联传媒法》和《俄罗斯传媒法》是西方法律移植的结果，彻底西化的法律与俄罗斯东方传统社会间的巨大差异使得这两部传媒法既无法为苏联的政治改革发挥正面作用反而加速了苏联的解体，也无法为转型期的俄罗斯建设一个有序、自由竞争的和法制化的传媒业。正如普京所说：“90年代的经验雄辩地证明，将外国的抽象公式简单地移植到俄罗斯的土地上不可能使我国的改革真正成功和不付出昂贵的代价，机械地照搬别国的经验也不可能成功。”《俄罗斯传媒法》接下来的法律转型还要付出高昂的代价。
二、车臣战争、1996年大选与传媒法的漏洞和修订（1992～1996年）
从1992年1月开始，俄罗斯开始了休克疗法，自由价格政策付诸实践。纸张、印刷及运输成本大幅上涨，各大报刊不得不大幅削减发行量，甚至停刊。
2月叶利钦签署总统令，调整纸张价格，对一批规模较大的传媒提供经济资助。这些传媒处于一边接受国家资助，一边保持独立的两难境地。而对于没有获得国家支持的媒体，为了生存只能投靠在私有化过程中迅速崛起的工商业集团，最终沦为工商业集团攫取更大经济、政治利益的工具。经济上的不独立很大程度上消减了《俄罗斯传媒法》对新闻自由的保障，由工商业集团操控的媒介成为与政府分庭抗礼的力量。
在1994～1996年的车臣战争中，实力渐强的媒介集团和独立媒体开始站到了政府的对立面，以批评政府彰显独立。政府极力掩盖战士及无辜平民死伤的情况，而广播电视台则费尽心机获得并播放俄罗斯军队用飞机轰炸格罗兹尼的画面，还播放了俄军灵柩运送回国的镜头。难民流离失所和俄罗斯家属失去亲人痛哭哀嚎的画面激起了人们的反战情绪。俄罗斯军队严禁记者采访、没收相机和胶卷、使胶卷曝光，对传媒的战争新闻报道强制实施新闻审查。
安德兰尼克·米格拉尼扬谈到媒体美化恐怖势力，抹黑俄军及政府时说道：“如果认为第一次车臣战争中‘媒体取胜政权’是由于媒体比官方宣传机构更专业，或者是由于车臣的金钱对俄罗斯传媒的影响，等等，那就过于简单化了。实际情况是当局自己以往的政策导致了社会分化，使其迷失道德方向，失去了爱国和公民情感。”
在这种背景下《，俄罗斯传媒法》迎来了首次修改，而且1995年短短一年的时间便修订四次。其中，第四条第一款规定不许利用新闻媒体泄露国家及其他受法律专门保护的机密，挑起民族、阶级、社会、宗教偏见或分裂、进行战争宣传；第二款禁止在电视、录像、新闻影片节目、纪录片和故事片，以及属于特殊大众信息传媒的计算机文件和文本处理程序中隐藏和使用对人潜意识产生影响、对其健康有害的内容。第三十条、第三十一条的修订则涉及广播电视管理机构和广播电视许可证制度（下文第三部分会详细谈到）。
第三十五条第二款修订为：国有大众传媒必须按照《国家行政机关在大众传播中活动的说明程序法》规定的程序报道国家权力机关和俄罗斯联邦国家政权机关的报道和材料。此外，第二十一条第一款明确了出版人行使其权利和义务的法律基础。第三十条第三款还规定了国有大众传媒在消防安全、紧急状态等方面的报道义务。
1996年，俄罗斯迎来了大选年。媒介集团在叶利钦与俄共对决的大选中出于自身利益的考量，一改车臣战争中的反对立场转而支持叶利钦。大众媒介以独特的方式制造了一个“虚假世界”。车臣战争的结束、工资拖欠的解决、民族工业的发展，这些一年多未解决的问题，在大选之前几周借助电视得到了解决。
安德兰尼克·米格拉尼扬说：“他们又回到典型的‘苏联式的’愚弄百姓和强迫思想一致的角色上去了。”
不管是媒体在车臣战争中所谓的监督政府，还是大选时丑恶行径，都可以从《俄罗斯传媒法》关于创办人、编辑部和出版人三者之间关系的矛盾规定找到原因。《俄罗斯传媒法》第二条第八项规定：大众传媒编辑部指生产和发行大众传媒的组织、机关、企业或公民、公民联合组织。《俄罗斯传媒法》第二条第十一项规定：出版人指为实现媒体产品的生产提供物质技术保障的出版社、其他授权机构、企业（企业家），以及等同于出版人、该活动不是其基本或非主要收入来源的法人或公民。该法一方面规定新闻媒体自由，另一方面又赋予创办人很多可能侵犯新闻媒体自由的权利。正如俄罗斯新闻政策和交流委员会的专家会议成员确雅可文科所说：“创办人制度在这个三角关系链中完全是多余的，因为它脱离了法律逻辑。根据现行的《大众传播媒介法》,创办人几乎对由其所创办的大众传播媒介的行为不承担任何责任,但却拥有任命主编、终止和暂时终止大众传播媒介的活动的权利。”
这就为工商业寡头作为创办者干涉编辑部业务留下了法律漏洞。
三、传媒寡头与国家修订传媒法加强控制（1996～1999年）
叶利钦为回报工商业寡头在选举中的贡献，对他们论功行赏，任命别列佐夫斯基为国家安全委员会安全秘书，授予古辛斯基国家第四频道的全部播出权并任命波塔宁为第一副总理。工商业寡头尝到传媒带来的甜头，开始大肆收购媒介，急剧扩张，形成了传媒寡头。传媒的规模化和集团化本应是传媒行业发展的自然过程，是传媒资本积累和产生巨额利润的必然结果。而在俄罗斯，不过10年，传媒市场就提前进入了畸形的寡头垄断时代。到20世纪90年代末，别列佐夫斯基和古辛斯基控制了60%～70%的俄罗斯传媒。1997～1998年的俄罗斯传媒充斥着竞争对手的各式丑闻。1998～1999年，别列佐夫斯基和古辛斯基两传媒寡头公然指责叶利钦等假公济私，大量播出诋毁政府的信息。
在此情况下，叶利钦试图加强对媒体的控制。
1998年，金融危机席卷全球，俄罗斯经济雪上加霜，但这却为国家整顿寡头、回收媒介控制权创造了时机。
1998年对1995年的《俄罗斯传媒法》进行了16处修订。总的来说是概念的严密、细化，也加强了联邦机构对传媒的监控管理。此次修订案中将“出版与大众新闻媒介部管理俄联邦大众媒介”的条款改为“联邦机构行使大众媒介领域执法的工作”，还将“出版自由的国家监控由出版与大众媒介部行使”改为“联邦机构行使监控、管理的权力”。这两条暗示了国家向上回收媒介控制权的趋势。
1999年第二次车臣战争爆发，恐怖分子在莫斯科连续策划三起民居爆炸事件，引起了民众的愤慨，普京将之定性为恐怖活动。不同于第一次车臣战争中媒体的表现，这一次媒体完全支持政府。这一年的修订延续了加强传媒控制的思路，有两项主要内容：一是在国有大众新闻媒体以及国家占有较大股份的大众新闻媒体里，设立拥有新闻检查权限的议会监督委员会；二是取消1996年《国家支持俄罗斯联邦大众新闻媒体和图书出版社法》等赋予大众新闻媒体的税收优惠和关税优惠。这两项的目的是在减轻国家财政危机的同时取缔发行量小的、左派和中间派所拥有的大众媒体，还要加强对大中型大众媒体的政治监督。
草案对传媒法最初赋予的新闻自由进行了限制，旨在对早期全盘西化的传媒法律制度进行部分调整，以符合俄罗斯经济政治转型时期的国情。
此外，随着广播电视影响力逐渐扩大，尤其是20世纪90年代末，传媒寡头不断攻击政府和总统，叶利钦开始考虑进一步加强国家对广播电视的把控。
尽管《俄罗斯传媒法》1995年修订时，第三十条和三十一条规定了联邦广播电视委员会拥有制定广播电视许可证制度方面的国家政策和地方广播电视委员会发放许可证的权利，但这些机构并未建立起来，故利赫特尔说“关于广播电视委员会的条款是‘死’的”。
1993年年底叶利钦签署总统令成立了联邦广播电视署（訡TP）来负责许可证法发放，直到1999年新闻部（M薚P）成立接管这一职权。与此同时，为防止出现1993年10月炮打白宫事件中电视支持议会的类似事件，还设立了直接向总统负责的广播电视服务委员会。对广播电视的管理主要通过总统令的形式，1995～1999年9项总统令均关于广播电视。
1997年8月25日，叶利钦颁布了《全俄国营广播电视的问题》，1998年5月8日又颁布了《关于完善国营电子媒体的工作》，使寡头电视台受制于全俄罗斯国家电视广播公司的技术控制。为配合总统令，政府也于1998年7月27日通过了《关于形成国营电子媒体生产技术一体化》的行政决议，更加确定了全俄罗斯国家电视广播公司作为国家媒体集团控制事业的最高领导地位。1999年7月，叶利钦颁布《关于完善国家管理大众信息》，将联邦国家出版委员会（下辖联邦广播电视署）、广播电视服务委员会合并为联邦出版、广播电视和大众通信部，即新闻部（M薚P）。
广播电视服务委员会正式并入行政体系，告别了总统控制媒体的个人色彩，进入了国会立法监督体系。
四、反恐、限制外资与传媒法的密集修订（1999～2006年）
2000年普京就任俄罗斯总统。这得益于他在第二次车臣战争中的铁腕手段，也得益于选举中媒体故技重施--为支持普京不惜大肆诋毁其他总统候选人。普京的成功当选并未带来寡头预期的回报。他上台后做的第一件事就是收复传媒失地，实现俄罗斯传媒的“国家化”。经过2000～2002年强力整治，别列佐夫斯基和古辛斯基两大传媒帝国土崩瓦解，波塔宁媒体帝国与莫斯科市政府媒体集团的势力遭受分解。普京上台的第一年就对《俄罗斯传媒法》进行了修订。新增补的第四条第三款规定，禁止在大众传媒中传播麻醉品、精神刺激品及其替代品的相关信息；增订的第四十一条第三款、第四款规定，未经当事人或法定代理人同意，编辑部无权泄露未成年当事人和未成年受害人的隐私。这次修订兼顾了言论自由，也对一些新问题进行了查缺补漏。
2001年美国CNN欲收购俄独立电视台股票的事件(古辛斯基受普京打击传媒寡头影响流亡国外，独立电视台去向不定)引起了普京对传媒领域外资的警觉。这导致了2001年对《俄罗斯传媒法》的修改。
新增补的第十九之一条第三款规定：电视、图像传播节目的创办人、传播范围超过俄罗斯联邦一半以上（含一半）主体，或覆盖领地上居住半数以上（含半数）俄罗斯居民的电视传播组织机构（法人）在做股份分配时，不得允许让外国资本占据其资本的半数以上（含半数）份额。普京还运用多种手段对国外传媒作出限制，这既保证了俄罗斯能够有效利用外资来发展本国传媒业，又避免了外来文化对俄罗斯社会的侵蚀。此外，2002年3月21日和7月25日还分别对第十九条第二款以及第十六条第三款做了修订和增补。其中第十九条规定编辑部可以成为法人和任何以法律许可的形式组织而成的独立经营主体。也就是说编辑部既可以是法人，也可以不是法人。如果是非法人，那在编辑部在诉讼过程中就不具备当事人资格，追责问题就成为难题。
这就等于把编辑部的行为完全交由道德来判定，而脱离了法律的制约。第十六条第三款规定大众传媒的活动还可以根据联邦《极端行为阻挠法》的相关条款，依法进行终止。
2002年10月23日，莫斯科发生杜伯罗夫剧院人质危机。媒体高度关注，全程跟踪，表现出了良好的职业精神。但也有一些媒体，为夺人眼球，不顾人质安危。恐怖分子也利用传媒大造声势，引起了大众的心理恐慌。这使俄政府意识到了突发事件状况下进行新闻检查和控制的必要。
这一年的修正案明令禁止传媒披露反对反恐战争或正当化恐怖活动的声明；泄露反恐战争、特别是解救人质特殊战法与技术；反恐本部要员与执行人员的个人资料，未经当事人同意不得发布；禁止刊出恐怖分子访问；不得发布反恐战争所使用的武器、炸弹、爆裂物等相关情报，违者皆视同违法。修正案还同意政府在反恐行动中所杀害的犯人，其遗体可不发还家属，埋葬地点亦毋须公布。
政府可以下令关闭“违法”的报纸、电视和网络。
这一修正案对1991年来《俄罗斯传媒法》赋予的“新闻自由”造成了巨大冲击，引发了俄联邦传媒法律史上最激烈的争论。最终迫于压力普京否决了已通过国家杜马和联邦委员会审议的修正案。
尽管2002年的修正案被否决，但国家对传媒控制日益严密的趋势并未停止。2003年传媒法的修订主要针对即将到来的2004年选举和公民公决。7月4日增补的第十六之一条将破坏选举和全民公决作为大众传媒活动终结的原因。第三十四条第二款规定广播电视涉及竞选和全民公决的录音录像带播出后至少保存12个月，并且播出机构负有免费提供拷贝的义务。
第四十九条第一款第九项和第十项修订增补了记者的义务，尤其突出记者活动时应遵守竞选宣传和全民公决宣传的各项禁令。第六十条第四项将破坏相关法律进行选举和全民公决的宣传认定为违反俄罗斯大众传媒法的行为。第五十九条第二款规定违反相关条款，滥用新闻工作者权利，将按照联邦法律承担刑事或纪律责任。2003年《俄联邦传媒法》的修订标志着俄罗斯传媒正式走上国家调控之路。曾经一度无序的新闻自由开始步入了政府可控民主的状态。
总的来说，普京在其第一任期内以“俄罗斯新思想”为执政的思想基础，一方面认可市场经济和民主的普遍原则，另一方面强调社会团结的思想基础是俄罗斯和传统的价值观，把全人类普遍的价值观与俄罗斯经过时间考验的传统价值观结合在一起。
政府与媒体之间维持了一种媒体国家化与自由化路线之争，但媒体国家化的趋势越来越强，到2006年国家成为大众传媒的最大股东，控制了70%的电视媒体，20%的全俄报刊媒体，以及80%的地区报刊媒体。言论自由则逐渐减弱，从1999年的第二次车臣战争，到2002年杜伯罗夫剧院人质事件，再到2004年的别斯兰人质事件，俄罗斯新闻自由随着反恐行动，从普京上任的争权时期过渡到蛰伏时期。
五、威权体制下的传媒法（2006年以后）
2004年别斯兰人质事件之后，普京政权采取一系列加强中央权利的措施。《2005年国情咨文》标志着俄罗斯进入“主权民主”为执政思想基础的时期。“主权民主”不同于20世纪90年代那种有悖于国家利益的虚伪的“民主”，在国家面临失去重要的主权权力时出于国家利益的考虑对公民的民主权利和自由进行某些限制。
2006年3月6日普京签署《俄罗斯联邦反恐法》。根据这部新的反恐法，情报部门可以在开展反恐行动的区域内对电话交谈进行监听、对电子通信设备进行监控。如果发生恐怖分子劫持飞机准备袭击重要建筑或人口密集场所，防空部队可以拦截被劫持的飞机。俄武装力量可以派遣军人参加境外的反恐行动。新的反恐法对动用武装力量参与反恐行动以及在反恐行动中使用武器装备作出了详细规定，还取消了限制新闻媒体在反恐行动区域内进行采访报道的条款，规定反恐指挥部将有专人负责与新闻媒体联络。
该法通过之后新闻内容的报道规范受到四项法案的严格限制：紧急状况法、战争法、极端主义法和反恐法，俄罗斯新闻自由从蛰伏时期正式进入第四权终结时代。
然而，2012年总统大选期间爆发的大规模反普抗议活动也反映了部分俄罗斯民众对政治权力垄断的担忧，普京的传媒政策也屡遭异见者的批评。
六、结语
俄罗斯的转型经历了一个“失败国家”到“依附性国家”再到“自主性国家”的过程，传媒法的变迁与之相伴随。《苏联传媒法》和《俄罗斯传媒法》彻底粉碎了苏联时期的传媒管理方式，“公开化、民主化、多元化”指导下的传媒法赋予媒体以极大的自由，但国家的作用及其国家在转型过程中的自主性被极大削减。戈尔巴乔夫时期的传媒最终没有实现他所期待的作用，反而加速了苏联由“强国家”向“失败国家”的转变。叶利钦的新自由主义导致了政治同盟的背弃，最终只能依赖工商业寡头来换取政治支持。寡头利用传媒法与俄罗斯转型期社会现实间的背离，获得了影响、操纵政局的力量，使国家丧失了自主性，在对寡头的依附中走向失败。
而普京认为强大的国家权力体系是俄罗斯复兴唯一可以依赖的资源，传媒必须在此基础上活动，因而他大力实施传媒国家化，不断加强控制力度。总的看来，俄罗斯的传媒控制先是彻底否定了苏联极权体制的管理模式，再经历叶利钦时代的自由体制，最后回归普京时代的威权体制管理模式。
俄罗斯传媒法经历了从法律移植到法律转型的过程。1990年的《苏联传媒法》开启了传媒法律移植的进程，大量西方法律被直接移入，如着名的《政治权利与人权公约》第十九条。但这并未带来真正的新闻自由，“仅仅构建起法律制度并不能带来法治，唯有当法律所蕴含的价值取向与社会成员的基本价值相一致，法律获得普遍的遵行时，法治的时代才可能到来”。
普京时代总统权力的稳固使得俄罗斯开始重视传媒法的作用，并不断修订传媒法，使之适应社会转型的现实需要。传媒法被悬置的尴尬处境得到改善，但这一法律转型的过程远未完成。从法律渊源上来看，俄罗斯的传媒法经历了从总统令起主要作用到法律起主要作用的过程，其实质是从人治转向法治的过程。
叶利钦时代多使用总统令来规范传媒行业，并建立叶利钦直接领导的传媒管理机构。普京出任总统以来，开始以国家利益为前提，根据现实生活调整修改传媒法，努力使传媒法对整体社会的转型发展发挥有益作用。然而，普京的传媒政策也遭到不同意见者的诟病。
