探讨建国以来发达地区政府对劳动力流动微观规制于演化

　　一、问题提出
　　
　　改革开放 30 多年来的实践经验表明，城乡与地区间劳动力流动规模、具体流向、新的空间布局、结构化特征等的动态变化与中国劳动力流动政策、制度变迁以及体制机制演进具有密不可分的内在联系。

　　在这一渐进的改革历史进程中，由“严格控制流动”转向“防范管制式的有限流动”,又递进到“允许流动”,再到目前最新的“规范流动”,构成了 30 多年来劳动力流动政策的主要演化脉络，而且每一阶段的政策导向都给劳动力流动带来了不同程度的影响与社会经济效应。

　　然而，截至目前，有关中国劳动力流动政策这一领域的直接研究成果较为鲜见①，大多是隐含在其他问题探究的较为间接或零散的“对策建议”式的结论当中。如：有学者认为，政府应改革与完善产权、户籍等制度，进行规范化管理，逐步消除生产要素流动的制度障碍﹙杨云彦，1999;王西玉 等，2000;王德文等，2005﹚；蔡窻、都阳﹙2004﹚进一步指出，对劳动力流动的合理调控，需要旨在疏导的制度改革；都阳﹙2010﹚针对劳动力市场的新形势，提出转折时期进一步深化公共政策改革的具体措施；此外，一些学者还对改革开放以来劳动力流动政策进行了梳理﹙李飞孟 等，2006;柳彦，2007;徐程媛，2009;李厚刚，2012﹚。

　　客观地看，上述研究为本文的开展提供了开阔的视野，但遗憾的是，已有的大部分文献基本停留在名义上的宏观视角，而非严格意义上的劳动力流动政策探究，且多半存在着劳动力流动宏观调控与微观规制混淆的误区。众多学者将中央政府、对劳动力流动的宏观调控与输入地、输出地地方政府的微观干预均纳入了政策范畴﹙宋洪远 等，2002﹚。对此，Fan 和 Jiang﹙2013﹚对长期以来学界视野中的中国劳动力流动宏观政策进行反思，给出了新的内涵界定；樊士德﹙2013﹚进一步区分了劳动力流动宏观社会经济政策与地方政府的微观干预措施，同时从宏观视角梳理了中国劳动力流动政策的演化脉络。上述研究的结论在于：中国劳动力流动既离不开中央政府宏观范畴的社会经济政策调控，也离不开地方政府微观经济政策的具体规制措施①。

　　中央政府所制定的与劳动力流动相关的宏观社会经济政策，尽管对劳动力流动会产生一定的直接效应，然而更多的是间接影响，因为实质上的政策效应的发挥与彰显，取决于地方政府在中央政府与劳动力微观主体二者间的“枢纽”功能是否健全，以及中央政府向地方政府的政策传导机制是否畅通。表1 显示了中央政府、发达地区地方政府、欠发达地区地方政府与劳动力流动之间的关系。基于此，本文以发达地区地方政府为切入点，侧重其对劳动力流动微观经济政策﹙即上文专门所界定的微观干预或微观规制﹚的内在范式进行专门探究。鉴于劳动力由欠发达地区流入发达地区，进而更多地是与发达地区地方政府具有紧密的内在联系，而且发达地区地方政府的微观干预对其劳动力流动决策的影响更为显着，故这里聚焦发达地区地方政府对劳动力流动微观规制范式的探讨。
　　
　　二、发达地区地方政府对外来劳动力的微观规制范式考察
　　
　　对于发达地区地方政府而言，将外来劳动力﹙主要为农民工﹚纳入管制视野，是在大规模的民工潮形成之后；而且，其对农民工问题的重视最初也是源自外来劳动力与当地社会、经济和文化等多重语境不相融而引发的一系列困境与矛盾，而非外来劳动力对当地经济增长、结构优化与调整的重要贡献。显然，这符合经济理性人假定的内在逻辑。从区域视角来看，相比内陆地区，东部沿海地区是中国劳动力流动过程中的最大受益者。那么，东部沿海地区地方政府对外来劳动力采取了什么样的微观规制措施？其内在范式又是如何？

　　长期以来，外来劳动力为中国经济增长与东部沿海地区的飞跃式发展做出了重大的贡献。有测算表明，劳动力流动对中国经济增长的贡献率为 16% 左右﹙W orld Bank,1996;Lees,1997﹚；进入 21 世纪之后，劳动力地区间流动对东部沿海地区非农产值增长的年均贡献率达8.24% ﹙彭连清，2008﹚。发达地区在正视农民工流入所引发的社会问题的同时，更应肯定外来劳动力所做出的贡献，并为其制定有利于在本地区生活、工作和发展，甚至使其被城市化内生式吸收的相关优惠政策，进而使其贡献与福利逐步对等。

　　然而，通过分析，笔者认为，事实上，发达地区的地方政府长期以来在微观经济政策的制定上更加凸显出本地保护主义以及对外来劳动力排斥与歧视的倾向。许多地方政府都把外来劳动力看做本地区范围内城镇居民的竞争对手，担心外来劳动力对当地居民就业产生“挤出效应”,并挤占当地居民的公共服务与资源以及形成“拥挤效应”,进而侵害本地居民的专有社会福利。基于此，发达地区针对外来劳动力制定了一系列的限制性措施，其中包括城镇下岗职工就业的优先制度、外来劳动力从事工种的多项限制、各种费用的收取、证照的办理等。

　　发达地区地方政府在享有外来劳动力对本地经济和社会发展贡献的同时，却更多地强化了外来劳动力与本地居民之间的利益冲突。显而易见，如果城市的资源﹙包括好的工作岗位、好的生活环境、好的社会保障等﹚是一块蛋糕，城市居民自然不希望有外人来分享，即便意识到这块蛋糕中也凝聚着大量外地农民工的血与泪；这尚且不说，值得一提的是，发达地区地方政府与城市在排挤外地农民工分享蛋糕的同时，还要指责其在做大蛋糕的过程中制造了垃圾、污染了环境。这一问题需要引起发达地区地方政府的反思。如果不给农民工提供基本的居所与生活条件以及一定的发展预期，农民工可能退出“做蛋糕”的行列，即“用脚投票”,最终本地与城市居民所能享用的蛋糕规模与质量又将如何呢？如果说农民工带来的治安问题、城市环境问题可以被称为“城市问题”,那么，每年春节期间因为大量农民工返乡所导致的“买菜难”、“保姆荒”就不是城市问题吗？可以说，今天的城市如果离开了农民，就很难正常运转，正如同许多城市家庭离开了保姆就不能正常生活一样。从这个角度来说，城市居民创造的国民财富中也有农民工的一份，更不用说大量农民工在生产的第一线直接创造的财富。深圳从一个小小的渔村到现代化大都市的跨越，上海浦东的开发与腾飞，北京城市面貌的剧变，哪一项能离开千里迢迢背井离乡、忍辱负重的外来劳动力的巨大贡献？这一点，发达地区的政府肯定能够认识到，但长期以来针对外地流入农民工所制定的政策大多是限制性的，而不是保护性与培育性的。

　　基于中央政府对劳动力流动所采取的宏观社会经济政策导向，在不同的历史发展阶段，发达地区地方政府对外来劳动力的政策也有显着差异。根据发达地区对劳动力流动的微观经济政策演化以及中国劳动力流动的动态化与阶段性特征，本文将建国近 65 年来发达地区地方政府对劳动力流动的微观规制进程划分为四个阶段---“规制失语”﹙1984 年前﹚、“规制效果初见端倪”﹙1984-1992 年﹚、“规制的差别化待遇显着”﹙1993-2001 年﹚、“规制的身份认同与同城待遇逐步改善”﹙2002 年至今﹚，基于此探析其内在规制范式，主要侧重于对“民工潮”形成后即 1992 年以后的微观经济政策进行分析，即重点关注后两个阶段的探讨。

　　（一）“严格控制”阶段（1984 年前）：微观规制呈现失语状态
　　自建国到 1984 年这一阶段，基于复杂的国际环境与中国特定的社会经济条件，中国实行了非均衡发展战略，形成了典型的城乡二元经济结构。在这一主导性战略背景下，严格控制劳动力流动本质上是控制劳动力由农村进入城市，构成了中央政府劳动力流动宏观社会经济政策的主要范式。从 1953 年《关于制止农民盲目流入城市的紧急通知》控制由农村向城市的人口流动，再到 1957 年的《关于单位从农村招用临时工的暂行规定》制止劳动力自由流动思想在城市用工中得以体现，一直到 1981 年《国务院关于严格控制农村劳动力进城做工和农业人口转为非农业人口的通知》中“严格控制”依旧为中央政府劳动力流动宏观政策文件的主题词，这一演化脉络构成了典型例证。在这一宏观背景下，无论是发达地区地方政府还是欠发达地区地方政府针对劳动力流动并无多大自主权，基本是在执行中央政府严格控制劳动力流动的这一政策。结合图 1 来看，中央政府本应发挥的对劳动力流动的间接效应转变为中央政策强制性和权威性的直接影响，而地方政府本应具有的对劳动力流动的直接效应相对较弱，甚至呈现“失语”状态，导致了二者间直接和间接效应的倒置。【图1】

　　（二）“防范管制”阶段（1984-1992）：微观规制生效，但控制主导模式仍存
　　从劳动力流动宏观政策层面来看，1984 年构成了劳动力流动由严格转向松动的标志性“拐点”.1984 年国务院出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》开始允许劳动力由农村走向城市。然而，与其说这一时期是政策允许，更不如说是政策默认了劳动力流动，原因在于这一时期劳动力“掘金”式的自发流动恰恰支撑了东部沿海地区尤其是珠江三角洲的快速发展。严格来说，为何这一时期政策并未形成真正意义上的“允许”或“鼓励”,依据在于中央政策文件中“严格控制农民工外出”、“离土不离乡”、“严格控制大城市规模”等依旧占主导。然而，即使中央政府对劳动力流动仍采取控制模式，但这一时期发达地区地方政府已开始对劳动力流动产生一定的直接影响。

　　然而，尽管发达地区地方政府已意识到外来劳动力对其经济增长与经济发展的正面效应，但是面对较大规模的外来流动人口，社会管理尤其是给城市带来的一些负面问题，诸如治安、交通拥挤、环境等构成了首先需要解决的突出工作。此外，在这一时期发达地区开始拥有自主权，体现在，尽管宏观政策仍呈现“控制”模式，但是宏观政策在各地区的执行效果具有一定的差异性，例如，东部沿海地区相比内陆地区控制的意味相对较淡，同为东部沿海地区的珠三角地区相比长三角地区对劳动力流动的管制却更为宽松。需要指出的是，尽管这一时期发达地区地方政府开始初步对外来劳动力的微观规制产生较为直接的效应，但是这种效应是基于外来劳动力所带来的社会问题，而并非是从根本上开始认同这一群体，进而也就决定了在这一阶段“防范”、“控制”、“管理”构成了发达地区地方政府微观规制的主要范式。

　　（三）“允许流动”阶段（1993-2001）：微观规制呈现普遍的差别化待遇偏向
　　从客观上说，发达地区需要大量的劳动力，而在“高工资”的诱惑下，大量劳动力从欠发达地区涌入，但这种需求毕竟是有限的。发达地区地方政府基于外来劳动力对本地劳动力市场的冲击，为保护本地居民的利益，20 世纪 90 年代中后期，区域内很大一部分城市颁布了外地劳动力准入性规章制度，包括对外来劳动力可以从事的职业、工种、额外承担的税费等均做了明确的规定，甚至是直接将其排除在就业范围之外。这一系列规定与措施确保了本地居民就业的优先权和工资福利的优越性，而剥夺了外地劳动力同等的就业权、基本福利享受权，形成了先天机会上的一系列不公平与差别化歧视制度。

　　这里，对发达地区的代表，作为主要流入地的北京、长江三角洲和珠江三角洲的部分城市针对外来劳动力制定的微观规制措施的内在范式进行探析﹙具体见表 1﹚。从表 1 可以看出，主要考察的发达地区各代表性地方政府出台的规定，有的针对外来劳动力本身，有的针对用人单位。但是从总体上来看，所有这些规定都体现出显着地维护本地市民的就业偏向，这正是基于对户籍和地理区位的双重就业歧视。具体体现在：北京市曾严格规定了外地来京人员的就业行业和职业，且限制范围不断拓展；广州市的规定措辞更为严厉，凡是规定不得使用外来劳动力的行业、工种，坚决不准使用，按规定允许使用的，应贯彻“先市内、后市外”的用工原则，并严格控制使用范围等。这在一定程度上体现了发达地区地方政府对本地区和城市弱势群体的倾斜，然而更多地是限制了外来劳动力劳动权行使的范围、降低了其劳动权实现的可能并造成了权利的缺损。

　　从表 1 所列文件出台的时间来看，这些措施多在 1993-2001 年间实施，甚至截止目前仍有一些不合理和歧视性问题存在。如上文所述，这一阶段正是劳动力大规模流动、政府采取各项措施规范劳动力市场的关键阶段。从限制性具体措施可以看出，发达地区政府的基本立场是把外来劳动力作为一个“问题”和“包袱”来看待，忽略了外来劳动力对城市与地区发展的正面作用，与此同时，却又把城里人不愿意从事的脏活、累活，如建筑、环卫、纺织、采掘等强度大、条件差、待遇低的工种推向外来农民工，而待遇好的工作根本与农民工无缘，外来劳动力因此而被“锁定”为低层次劳动力的“代名词”.【表1】

　　城乡分割的社会制度带来了外来劳动力，尤其是农民工在城市社会权利的缺失，而这种权利缺损导致其就业权利必然受到侵犯，而一旦就业无法保障，其收益等经济权也就无法得以真正落实。因此，农民工呈现严重的边缘化态势，可以说，这种边缘化不能完全归结为一种资源、能力导致的边缘化，更大程度上是一种制度性的边缘化。从中也足见发达地区地方政府尽管相比第二阶段放松了规制，进入允许流动阶段，但这是基于外来劳动力对本地区城市化、工业化与经济增长巨大贡献这一典型的特征化事实，仍然未给予真正意义上的认同。这一阶段的微观规制范式并没有因此转向福利、权益的均等化，劳动力因地区间、城乡间的归属不同，仍具有显着的差异化特征，即这一时期城市居民利益对发达地区微观规制更具影响。
　　
　　（四）“规范流动”阶段（2002 年至今）：微观规制逐步转向身份认同与同城待遇
　　进入 21 世纪后，中央政府开始重视农民工的权益与福利，各地方政府也纷纷响应，开始修定和废除上述不对等的政策，如南京 2002 年逐步撤销了对外来劳动力的若干门槛，取消了原来对其的七项收费，并废除其从事行业工种的限制﹙徐程媛，2009﹚；北京在 2003 年取消了对外来务工者所从事工种的限制，简化了使用外地工手续，并取消了岗位限制①;上海在 2004 年直接废止了《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，2012 年更进一步发布《关于 2012 年做好农民工培训工作有关问题的通知》，通过大力开展技能培训，提高农民工技能水平和就业能力；2013 年北京、上海、广东等省市陆续公布“异地高考”方案，专门针对大量城市流动人口和进城务工者的子女放松了相关限制，并明确了下一步改革的时间表；2013 年《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》指出，我国将全面放开小城镇和小城市落户限制，有序放开中等城市落户限制，逐步放宽大城市落户条件，合理设定大城市落户条件，逐步把符合条件的农业转移人口转为城镇居民。应该说，相比以往的限制性规制，这些规定从很大程度上放开了对外来劳动力的相关限制，有利于其权益的实现。

　　然而笔者认为，众多的政策仅仅停留在文件层面，具体的落实和执行还与文件相去甚远，这就决定了外来劳动力仍不能和发达地区居民、城市居民一样享有“国民待遇”,“同城待遇”仍悬而未决，最终也意味着在社会分权与体制转型过程中，外流劳动力的权益保护与福利提升还需要相当长的时间。例如，2004 年中央一号文件《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》明确指出“进城就业的农民工已经成为产业工人的重要组成部分”.既然农民工是工人的一部分，也为城市的建设与发展做出了贡献，理应拥有和城市工人同等的权利，享受和城市工人同等的福利。但事实并非如此，各地 20 世纪 90 年代中期制定的政策虽然被废除，但由于旧有观念的存在，地方政府仍然执行的是歧视性排外措施，城市企业和居民对农民工的歧视也已成为一种“惯性”或“常态”.与此同时，附着在户籍制度之上的社会保障及福利依然与农民工无缘。

　　在对 2002 年以来北京、上海、广东等发达城市和地区地方政府相关劳动与社会保障文件进行梳理的基础上，笔者发现，发达地区地方政府对劳动力市场的规制与干预倾向呈现出两大特征：其一，在就业方面，发达地区政府出台的众多扶持性措施都是针对本地城市居民就业与再就业，如大学毕业生的就业问题，“4050”就业困难职工的再就业问题等，偶有关于农民工的政策也是针对本地区的农民工，对外来农民工流入与就业方面的规定与措施则较为鲜见。如北京市从 2002 年至今出台了近 50 项关于就业与再就业的规定、措施、办法，其中只有一项是针对外来农民工的，即《关于加强外地来京务工人员就业服务的通知》。其二，即便出台了关于外地农民工的政策，也多是限制性政策。同样以北京为例，《关于加强外地来京务工人员就业服务的通知》规定：“用人单位使用外地来京务工人员，应当在外地来京务工人员上岗后 30 日内到市、区县职业介绍服务中心外来劳动力分中心为其办理《北京市外来人员就业证》；有效期限最长至次年 3 月 31 日。”

　　①当然，也有一部分地方政府从促进当地经济发展与社会稳定的角度出发，开始重视农民工的权益与福利，采取了相关措施﹙笔者将之称为“惠民政策”﹚，使得农民工工资拖欠问题、工伤保险问题、子女教育问题逐渐引起重视，并在一定程度上得到解决；但是长期以来倾向于保护本地居民的固有观念依然无形中排斥着外来劳动力。具体原因归于以下两点：第一，“惠民政策”只是权宜之计。不少发达地区地方政府制定并采取了一系列的制度措施保护农民工权益，如发放城市绿卡、实行相关优惠政策等，但问题是这样一些补救性措施不仅没有打破城乡二元结构带来的身份差异，更没有解决身份差别所带来的一系列问题，如就业、教育、社会保障等，相反却产生了一种负的外部效应，即以一种合法的方式，给外来劳动力贴上了“二等公民”的标签，其与城镇居民身份的差异反而更加被强化。第二，“惠民政策”的实施机制存在障碍。尽管一些地方政府开始重视农民工问题，出台了一些保护农民工与提高其待遇的措施，但是由于缺乏健全的实施与监督机制，这些政策规定中很大一部分未能得到真正贯彻和实施，农民工并未从中得到实惠，突出表现为年底政府常常组织专门的人力、物力为农民工讨薪，便是典型例证。

　　再如在宁波，市政府先后出台了数十项旨在提高农民工待遇与地位的相关措施，如调高最低工资、推进农民工医疗保健和儿童保健免疫等，但真正受益的农民工比例却很低。据调查，在数十项收益措施中，农民工从中受益三项以上的不足 8% ,而从中获益一项的也只有 31.85% ;60% 的人认为政策虽好，但执行效果不好，且对政策执行比较满意的比例只有 9.11% ﹙樊丽淑 等，2008﹚。

　　从这一时期发达地区地方政府对外来劳动力的微观规制范式来看，值得肯定的是，发达地区地方政府对外来劳动力由以往视野中的“社会问题”开始逐渐转向本地区或城市的“重要组成部分”,即发达地区地方政府开始认同外来劳动力这一社会群体，其“外来者”身份逐渐发生“蜕变”.与之相伴随的是，外来劳动力工资、福利、权利、子女教育、住房等相关问题逐渐被不同程度地提上议事日程。然而，在这一领域由于缺乏法律、法规的明文规定以及政绩考核指标的不完善，一方面，中央政府对地方政府很难实现有效的监督、内在制约与推进功能；另一方面，发达地区地方政府出于理性人的考虑而自始至终缺乏根本改善外来劳动力福利的内在动因。再加之，分税制改革之后，地方政府的财政困境也构成了对外来劳动力与本地劳动力“同城待遇”真正得以落实的瓶颈，这往往使得发达地区地方政府对外来劳动力的微观规制陷入“两难”境地，这便是“同城待遇”悬而未决的根本诱因。

　　三、主要结论与启示：外流劳动力的生存空间解析
　　
　　改革开放近 35 年来，中央政府承袭改革前对农村问题的倾向，虽然在农村进行了大规模的改革，例如实行家庭联产承包责任制，从一定程度上解放了农村劳动力，给予农民一定的经营自主权，但是值得注意的是，这种调整只是在农村内部的利益调整与激励机制的转变，然而在城乡关系上仍呈现明显的城市偏向，而且是 30 多年来一以贯之。无论是“离土不离乡”的政策主张，还是小城镇战略，或者放开中小城市户口限制，其政策的落脚点都是缓解大城市的压力，维护大城市的内在利益。在对公共资源与公共服务的分配上，也都存在着以下三个倾向：一是城市偏向；二是发达地区﹙尤其是东部沿海地区﹚指向；三是效率优先。当然，这种非均衡的赶超式发展战略对长期以来中国经济的持续高速增长起到了功不可没的作用，也在很大程度上矫正了进程缓慢的中国城镇化的非典型化特征。这无疑值得肯定，然而与之相伴的负向效应也值得关注，更应构成下一步劳动力流动宏观政策转向与地方政府微观规制改革的重中之重。

　　随着中央政府对劳动力流动政策的逐步放开，地方政府对外来劳动力流动的微观干预政策效应日益明显。然而，地方政府特别是发达地区地方政府，主要出于防范外来劳动力对本地城市居民就业带来负向冲击以及对本地财政补贴所形成的社会福利造成挤占，进而形成“主观上意识到外来劳动力的重要性而客观上又排挤外来劳动力对本地居民福利的侵占”的微观规制逻辑。因此，近年来，尽管发达地区地方政府开始在外来劳动力“身份认同”上着力颇多，但距离给与其“同城待遇”还有相当长的路要走。

　　综观发达地区地方政府对外来劳动力的微观规制范式，当下，发达地区地方政府因分税制改革的财政困境、传统意义上的本地区与“城市”偏向、政绩考量的机会主义等多重因素，基于“理性人”的考虑，往往选择减轻自身负担、确保本地市民利益而将外来劳动力排斥在政策之外，并形成长期以来的“路径依赖”.但是，由于欠发达地区经济的落后，或迫于生存的压力，或出于发展的欲望，每年仍有大量劳动力从欠发达地区流向发达地区，其生存空间、实践空间相对狭小---留在欠发达地区，面临的是生存与发展的巨大压力；外流到发达地区，却不得不忍受歧视，恶劣的工作环境，不对等的工资、福利，非均等化的公共服务以及不稳定的漂泊感。因此，漂浮中的劳动力时而被挤压到发达地区与城市，时而又被挤回到欠发达地区与农村。在社会经济政策的大背景下，诸如发展中小城镇、鼓励回乡创业的举措，让一部分人主动或被动地回流到欠发达地区，或务农，或创业，他们所要面临的是新一轮的不确定性选择---从总体来看，欠发达地区劳动力就像南北迁徙的候鸟，难以找到真正的身份归属。正如图 2 所示，中国外流劳动力这种地区与城乡间双向受挤压的生存空间与现状表现得更为直观。【图2】

　　由此，发达地区地方政府对外来劳动力的微观规制需要与中央政府的宏观社会经济政策相契合，而且建国以来中央政府着眼于国家层面对劳动力流动所制定的“由内到外、从严变松、由无序向规范、从歧视到认同再到公平”的政策演进过程值得地方政府所借鉴，并从中吸取经验与教训，以发挥地方政府与中央政府二者间的协同效应。
　　
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