“多规合一”背景下城市开发边界划定问题探析

　　0 引言

　　当前我国城市开发边界划定需求十分迫切，2000-2012 年间我国城镇建成区面积增长了 1. 03倍，但城镇人口仅增长了 0. 55 倍，土地城镇化速度远远高于人口城镇化速度，城市空间持续扩张[1].

　　对此中央城镇化工作会议和《国家新型城镇化规划》明确提出“划定每个城市特别是特大城市的开发边界”、“合理控制城镇开发边界”等要求，以防止城市无序蔓延、优化城市空间布局、提高建设用地利用效率，把城市放在大自然中，把绿水青山保留给城市居民。划定城市开发边界已成为我国推进空间治理体系和治理能力现代化建设的重点任务。

　　城 市 开 发 边 界 （ UDB: Urban DevelopmentBoundary） 的思想起源可以追溯到霍华德提出的在田园城市四周划定永久性农业地带，大伦敦规划的“绿带圈”则被看做是城市开发边界的雏形，1976 年美国塞勒姆市 （ Salem） 首次划定城市增长边界（ UGB: Urban Growth Boundary）[2].随后波特兰、墨尔本等城市通过划定城市增长边界，在应对由于人口增长和小汽车普及导致的城市蔓延过程中取得了显着效果。我国于 2006 年在《城市规划编制办法》中首次提出研究“中心城区空间增长边界”的要求，随后国内学者运用城市增长射线群法、CC-CA模型法、GIA 模块划定法、资源环境承载力法[3 -6]等方法从“城市增长需求”和“生态环境约束”两个角度对城市开发边界的划定进行了探索。

　　当前形势下，实现城乡规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划、环境保护规划等规划（ 以下简称“多规”） 的“多规合一”是城市开发边界得以有效落实的前提条件，划定城市开发边界是落实“多规合一”的重要举措，结合“多规合一”工作划定城市开发边界具有极强的现实意义。鉴于此，本文就“多规合一”背景下城市开发边界划定的若干问题进行探讨，以期对我国新时期下城市开发边界的划定提供参考。

　　1 城市开发边界的基本概念

　　“城市开发边界”也被称为“城市增长边界”,“开发”二字更加强调管理和控制开发建设的行为，而“增长”二字体现的是城市规划的综合性，重点考虑的是城市整体发展和增长的战略问题[7].国内外学者对“城市开发边界”概念的认识主要存在两种观点。一种认为城市开发边界通过阻止城市延伸到外围村庄，将城市增长限制在某个特定的区域内，是城市建设用地与城市非建设用地的分界线，边界之内是为满足当前城市与未来增长需求而预留的城市建设用地[8 -11]; 另一种则将城市开发边界看作是去除自然空间或郊野地带的区域界线，包括城市及各类城乡居民点的建设用地[12 -13].两种观点分歧点主要集中在城市开发边界内是否包括除城市建设用地以外的农村居民点、独立工矿区等其他建设用地。

　　笔者认为城市开发边界是由“弹性边界”和“刚性底线”两套体系共同构成，以生态、经济与社会效益的综合最大化为目标，引导城市向适宜开发的地区建设，控制城市无序蔓延的空间管控手段和政策工具。“弹性边界”和“刚性底线”的主导要素、作用和影响不尽相同。“弹性边界”是指可进行城市开发建设与不可进行城市开发建设的界线，是城市未来一段时期内可以进行开发建设的区域，即“弹性城市开发边界”.划定“弹性边界”的主导要素是城市建设用地的扩张，其作用是引导城市合理发展，“弹性边界”对城市未来的空间形态有着重要的影响作用。而“刚性底线”则是控制城市蔓延的一个永恒边界[14],是城市发展永远不可以逾越的刚性边界，即“刚性城市开发边界”.划定“刚性底线”的主导要素是城市周边生态环境的限制，主要起到保护生态本底的作用，“刚性底线”对城市生态安全格局的构建将产生较大影响。

　　2 城市开发边界与“多规”的关系

　　在土地管理过程中“多规”从各自专业角度已经探索了许多空间管控手段，如今同样针对空间管控而提出的“城市开发边界”不能另起炉灶，必须与“多规”现有的空间管控手段相互衔接。理清两者的关系不仅有利于城市开发边界的科学划定，而且将增强城市开发边界的操作性，更好的发挥其政策属性。

　　2. 1 与城乡规划的关系

　　城乡规划主要的空间管控手段包括“规划区”、“中心城区空间增长边界”、“建设用地范围”和“三区四线”等。“规划区”是指城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要，必须实行规划控制的区域[15],规划区内包括可开发建设和不可开发建设的用地，弹性城市开发边界不可超出规划区范围。“建设用地范围”是指各类城市建设用地共同形成的边界，“中心城区空间增长边界”是指城市建设用地与非建设用地的边界，两者与弹性城市开发边界具有空间范围的同质性，但城市开发边界作为政策工具，政策内涵更为丰富。“三区四线”则是规划“底线思维”的体现，“三区”中的禁建区内禁止一切城市建设活动，其边界是刚性城市开发边界的重要组成部分，“四线”是针对特定控制对象提出的保护界线，其控制范围内（ 不包括面积较小的城市绿地） 不可进行城市建设，应作为刚性城市开发边界（ 图1） .

　　2. 2 与土地利用总体规划的关系

　　土地利用总体规划主要通过“三界四区”进行空间管控，需重点梳理城市开发边界与“三界”（ 规模边界、扩展边界、禁建边界） 的关系。“规模边界”是依规划确定的城乡建设用地规模指标划定的允许建设区的范围界线[16],是可以安排城乡建设用地的空间区域，弹性城市开发边界可以将规模边界内符合城市发展需求的城镇建设用地纳入当中。“扩展边界”是为适应城乡建设发展的不确定性，划定的城乡建设可选择布局的边界[16],由允许建设区和有条件建设区共同形成，其中只有在不突破控制指标或满足特定条件的前提下有条件建设区才可作为建设用地利用，即扩展边界是弹性城市开发边界在土地利用总体规划期末可能达到的极限状态，弹性城市开发边界不能超出扩展边界范围。“禁建边界”是规划的禁止建设区的范围界线，禁止一切建设活动，其边界与刚性城市开发边界相叠合（ 图 2） .

　　2. 3 与其他相关规划的关系

　　国民经济和社会发展规划虽然缺乏具体的空间管控手段，但作为地区一段时期内经济、社会发展的总体纲要，城市开发边界的划定应依据国民经济和社会发展规划确定的城市发展的内容与目标，对城市发展前景进行科学预测，保证划定结果的科学合理性。此外，环境保护规划、林地保护规划、水资源保护规划、文物古迹保护规划、区域基础设施专项规划等其他相关规划也针对特定空间要素提出了管控要求。城市开发边界需将相关规划划定的生态红线、林地保护线、水资源管理红线、文物古迹保护范围等界线纳入刚性城市开发边界，实现“多规”与城市开发边界的衔接。