“多规合一”背景下城市开发边界划定问题探析(2)

　　3 城市开发边界划定的技术准备

　　实现“多规合一”下城市开发边界划定的技术基础是“多规”规划成果空间上的叠合。然而受主管部门、技术标准、编制办法等影响，“多规”往往存在较大差异[17],规划成果也形式各异，难以实现空间叠加，需通过统一用地分类、操作平台、坐标系统等方法统一各规划成果，为城市开发边界划定做好技术准备。

　　3. 1 统一用地分类

　　城乡规划用地分类主要是针对城市建设而制定的，其侧重点是城市建设用地内部的细分，对其他用地划分较为笼统； 土地利用总体规划用地分类则对全域农用地、建设用地和其他土地进行了细分。针对这种用地分类细分程度、用地内涵和归类方式不同的情况，应以城乡规划和土地利用总体规划用地分类衔接协调为基础，整合林业、水利等其他规划用地分类，构建由建设用地和非建设用地两大类组成的“多规合一”用地分类，其中建设用地细分为城市建设用地和其他建设用地（ 图 3） .在此特别指出的是文物古迹用地和大面积连片的公园绿地及防护绿地在城乡规划用地分类中属于城市建设用地，但依据前文的分析结果，需将上述用地纳入“多规合一”用地分类中的非建设用地。

　　3. 2 统一操作平台

　　在“多规”编制过程中常用 AutoCAD、ArcGIS、MapGIS 和 MAPINFO 等软件作为操作平台。城乡规划通常使用空间精度较高的 AutoCAD 软件对城市建设区域进行规划设计，城市建设区域以外用地一般仅提出管控和指引要求，空间属性不明确，而且 AutoCAD 软件图形属性处理能力弱，缺少空间分析功能，无法建立完整地理坐标系统，难以实现地理坐 标 投 影 变 换。土 地 利 用 总 体 规 划 采 用 的ArcGIS 软件将全域范围内的土地以地理数据库形式进行管理，规划成果具有明确坐标系统，用地属性信息详尽，数据之间联系紧密，并且 ArcGIS 软件具有数据管理、空间分析、空间转换等多种功能，可实现规划成果的转译和叠合。而其他相关规划通常依托城乡规划或土地利用总体规划操作平台及规划成果对特定空间要素进行管理。在综合比较各规划编制成果和操作平台的基础上，笔者认为应选取 ArcGIS 软件作为城市开发边界划定的操作平台，以土地利用总体规划地理数据库为基础底图，构建全域统一空间数据库，为后续实现市（ 县） 域“一张图”统一管理奠定基础。

　　3. 3 统一坐标系统

　　“多规”规划成果由于编制手段和要求的不同，采用的坐标系统往往存在差异，数据难以统一。例如城乡规划常用的坐标系统包括北京 54 坐标系、西安 80 坐标系和当地坐标系，而土地利用总体规划地理数据库统一采用的是西安 80 坐标系。因此，需使用 ArcGIS 软件的图像配准、空间校正、数据投影变换等多种处理功能将“多规”规划图件坐标系统统一为西安 80 坐标系，高斯-克吕格 3°分带投影，以保证规划数据叠合的准确性。

　　4 城市开发边界划定的过程

　　城市开发边界划定的过程应按“先底图、后地图”的思维，首先通过开展用地适宜性评价，并与“多规”现有空间管控手段相衔接，划定刚性城市开发边界； 然后通过发展条件、发展需求、发展定位等方面开展的城市发展研判，对“多规”存在的差异进行协调，划定弹性城市开发边界； 最后，依据划定成果对相关法定规划提出修改建议（ 图 4） .笔者结合渭南市富平县城市开发边界划定实践工作，对城市开发边界划定的具体过程进行论述。

　　4. 1 划定“刚性城市开发边界”

　　首先，从自然环境和政策法规两个方面，分别选取工程地质、地形、水文气象、永久基本农田、生态敏感区和工程设施控制区作为用地适宜性评价的限制性要素，将用地分为适宜作为城镇建设的用地和不适宜作为城镇建设的用地两大类，其中不适宜作为城镇建设的用地包括： 滑坡崩塌危险区、矿产资源开发限采区、活动断裂带、坡度大于 25% 的区域、河道及两侧 50m 范围、水库管理范围边界线外 50m 范围、永久基本农田保护区、林地生态保护区和各类重大基础设施保护区等。然后，在用地适宜性评价的结果基础上，与城乡规划的“三区四线”、土地利用总体规划的“三界四区”和其他相关规划提出需要严格保护的地域范围相衔接，划定由生态安全控制边界、永久基本农田控制边界、文物古迹保护控制边界和重大基础设施廊道控制边界等边界组成的刚性城市开发边界（ 图 5） .

　　4. 2 划定“弹性城市开发边界”

　　首先，结合国民经济与社会发展规划对城市发展进行研判，通过对发展条件、发展需求、发展定位和空间布局形态的分析，预测 2020 年富平县县城城镇人口规模为 22 万人，城镇建设用地规模控制在23. 5km2以内。然后，利用 ArcGIS 软件将《富平县城市总体规划》确定的近期建设用地范围和《富平县土地利用总体规划》地理数据库叠合，将两者在用地上的差异划分为“两规”均为城镇建设用地、“两规”均为非城镇建设用地、土规为城镇建设用地、城规为非城镇建设用地和土规为非城镇建设用地、城规为城镇建设用地四类差异图斑（ 图 6） .最后，以城市发展研判为依据，土地利用总体规划确定的城乡建设用地规模为约束性指标，城乡规划确定的城市用地布局指导城市发展方向，综合考虑国民经济与社会发展规划确定的重大项目，对差异图斑逐一调整，划定弹性城市开发边界，划定后城市建设用地规模为 23. 4km2（ 图 7） .

　　4. 3 法定规划修改建议

　　为保证城市开发边界划定成果能与现行法定规划协调一致，需要对城乡规划、土地利用总体规划、国民经济与社会发展规划等法定规划提出修改建议。首先，将城乡规划中大面积连片的公园绿地、防护绿地作为城市生态用地，进行生态化差异管理。其次，调整城乡规划近期建设用地范围，使之与弹性城市开发边界划定结果一致。再次，在确保城乡建设用地、耕地、基本农田等控制约束性指标不变的前提下调整土地利用总体规划，将弹性城市开发边界内的用地均调整为城镇建设用地，调整面积为 12. 67km2,弹性城市开发边界外的城镇建设用地调整为其他用地，调整面积为 5. 61km2.最后，在弹性城市开发边界划定范围内进行国民经济与社会发展规划建设项目选址，增强国民经济与社会发展规划的空间属性。

　　5 城市开发边界的弹性尺度

　　建立城市开发边界机制的本意是通过其刚性约束力控制城市蔓延，然而随着我国经济发展进入以市场为主导的“新常态”,城市发展面临较多的不确定性，依据现状发展条件和发展思路难以准确预测城市未来十年甚至二十年发展情形，过于刚性的城市开发边界管理不利于城市长远的发展。刚性城市开发边界是城市发展的底线，应该是永恒不变的，而弹性城市开发边界不可一成不变，应根据社会经济发展的需求，有序的进行优化和调整，以保持一定的弹性尺度[18].

　　借鉴波特兰通过“微调、主要调整、立法修正”三种模式对城市增长边界进行修正的经验，笔者认为我国应坚持“底线坚守，动态平衡”的原则，与“多规”的规划期限相衔接，从“时间维度”建立“基期尊重现状，一年等量置换、五年实施评估、十年边界修编”的弹性城市开发边界调整机制，体现城市开发边界的弹性尺度。“基期尊重现状”是指将现状超出城乡规划或土地利用总体规划建设范围的已建或在建重大建设项目纳入弹性城市开发边界内，满足城市当前发展需求； “一年等量置换”是指每年在保证城市建设用地规模不变的前提下，可进行一次弹性城市开发边界内外用地的相同面积用地置换，用于满足城市基础设施和公共服务设施建设的需求，不可增加居住用地和产业用地； “五年实施评估”是指发改、国土、规划和相关部门，结合新一轮国民经济与社会发展规划编制的工作，对城市开发边界的实施情况进行评估，针对城市发展需求与弹性城市开发边界之间的矛盾，以政府文件的形式对弹性城市开发边界进行修正，以更好地适应城市的发展阶段； “十年边界修编”是指衔接城乡总体规划和土地利用总体规划的修编工作，重新划定弹性城市开发边界，即弹性城市开发边界的期限一般为十年。

　　6 结论

　　诚然，“城市开发边界”并不是一个完全新鲜的事物，在我国土地管理过程中提出了许多类似的概念，但在控制城市空间扩张过程中却收效甚微。这一方面是由于长久以来城市发展受地方长官意志的影响，规划严肃性严重不足，难以发挥规划对城市建设行为的指引作用； 另一方面“多规”从各自专业角度提出空间管控要求，规划在实施和管理过程中矛盾突出，导致规划作用被消弱，规划公信力不足。如今再次提出通过划定“城市开发边界”控制城市蔓延，要避免重蹈覆辙，不能将城市开发边界简单的视为在行政区范围内划定一条限制城市发展的界线，应该强调其作为政策工具的政策属性。

　　在“多规合一”背景下，通过将城乡规划的“禁建区”、土地利用总体规划的“禁建边界”等“多规”现有的空间管控手段纳入城市开发边界内，不仅有利于协调“多规”之间的矛盾，同时将赋予城市开发边界更为有效的政策内涵，以保障城市开发边界发挥其在城市建设过程的刚性约束力。

　　此外，操作简便、便于各部门的使用是“多规合一”下城市开发边界的另一特点。对此笔者提出首先统一“多规”用地分类，利用土地利用总体规划地理数据库为基础底图，ArcGIS 软件为操作平台，西安 80 坐标系为坐标系统，为城市开发边界划定提供技术准备； 然后通过对“多规”成果的衔接和协调，划定城市开发边界，并对相关法定规划进行修改，消除各部门之间的矛盾，使各部门在统一的界线下对城市建设进行管理； 最后从“时间维度”对弹性城市开发边界弹性尺度的把握提出建议，以提高城市开发边界的可操作性。

　　城市开发边界划定是实现我国城市建设由扩张型、蔓延式建设逐步转向存量型、内涵式建设的重要举措之一，本文仅就其中的若干问题进行了探讨，与城市开发边界划定相关的立法工作、行政机构改革、信息平台建设、税收政策等一系列问题仍需进一步研究和探讨，以促进城市开发边界被更加科学合理地加以理解、划定和实施。

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