审计评价标准中具体指标的选取

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　　【题目】中国政府绩效审计的评价标准问题探析
　　【引言 第一章】政府绩效审计评价指标体系构建引言
　　【第二章】政府绩效审计评价的理论基础与相关概念界定
　　【第三章】我国政府绩效审计的考评标准现状及存在的问题
　　【第四章】构建我国政府绩效审计的评价标准
　　【第四章 第四节】审计评价标准中具体指标的选取
　　【第五章】政府绩效审计评判标准的保障体系
　　【总结/参考文献】政府绩效审计的评估指标研究总结与参考文献

　　4.4 评价标准中具体指标的选取

　　根据前文所述，笔者认为，对于我国政府绩效审计评价标准的制定可以以平衡计分卡的四个层面作为基础性的一级评价标准，同时将"5E"作为共性的二级评价标准，通过两者的结合，建立起一个较为完备的两级的评价标准。标准的设置不必复杂化和繁琐化，希望能用这样的方法，将标准需要考虑的层面全都包含在内，且在实际工作中能够使我们的审计人员操作简单，减少一些主观上的因素，尽量使指标能够量化，从而使我们的政府绩效审计过程更加的客观公正，并能够切实为政府部门制定政策、投资项目以及提供服务等提供一些借鉴，同时也能够为我们国家建设透明型政府、廉洁型政府提供审计上的保障。

　　因此，要完善我国的政府绩效审计评价标准，我们可以从重点层面上主要对政府机构的绩效评价标准进行设计，然后根据不同的需要对一些政府的投资项目以及公共资源进行重点层面和单项层面的绩效审计，从而建立起一个比较系统的、完整的，适合我国发展的政府绩效审计评价标准体系。

　　4.4.1 政府机构绩效审计的评价标准

　　对于政府机构来说，根据其职能的不同，对其进行绩效审计的评价指标也不相同，在实际工作中，需要我们的审计人员根据具体情况进行具体的分析，根据不同的审计目标，形成不同的评价标准，笔者在下面也仅是分析了政府机构绩效审计的一些一般性指标。

　　（1）财务维度

　　经济性指标。对于经济性指标的设置要充分衡量出政府部门对于公共资金以及其他的公共资源在使用过程中的节约以及浪费的状况。主要的经济性指标有：本部门的人均行政成本=本部门总成本/部门总人数； 财政支出节约额=财政预算支出额-实际财政支出额，如果该值出现负数的情况，表明政府部门并没有做到节约财政支出的要求；部门行政经费节约额=以前年度平均标准经费额度-本年度实际经费额度，如果本年度出现重大的变化情况，则该标准不再适用；固定资产（或其他物资）重复购置率（或闲置率）=重复购置（或闲置）的固定资产/本单位固定资产总量；○5 部门内部人力资源超编人数及单位内部的工时利用率或工作日利用率。

　　效果性指标。效果性主要考察的是政府对于既定的标准的实现程度。主要的效果性指标包括：某项公共资金的投入对于该地区生产总值的贡献率=该项投入获得的收益/该地区生产总值增加值； 人均纯收入增长率=人均收入的增长额/人均收入总额； 计划产品的目标完成程度=实际产出金额（或数量）/计划产出金额（或数量）；政府对于一些专项资金的使用效果：专项资金到位率=到位的专项资金/专项资金应到位总额、专项项目成功比率=项目成功数量/项目总数量环境性指标。环境性主要关注的是政府投入或一些事业单位在进行投入的过程中对能源消耗的情况，具体指标有：人均资源耗费量（金额）=资源耗费总量（总金额）/资源使用总人数； 水土流失、旱涝盐碱治理率； 高新技术产业增加值占工业增加值的比重；资源循环利用率；○5 节能减排的执行度以及工业三废的排放量等。

　　公平性指标。该指标是要关注政府在进行资源投入的过程中，是否能让更多的人受益。主要包含的指标有：公共服务受益率=资源或服务受益总人数/投放资源或提供服务地区总人数； 也可以通过一个地区的基尼系数等其他指标进行评价，判断居民的收入分配公平问题。

　　（2）社会公众维度

　　从平衡计分卡理论层面来看，管理者通过设计一些可以衡量的指标来追踪组织在目标市场上使顾客满意并具有较高忠诚度的能力。那么，具体到政府部门，其工作重点为社会公众，如何满足公众需求，能否真正的满足公众需求，就成为了其提高公共服务质量的源泉。

　　经济性指标。在公众维度下，这个指标的衡量是比较抽象、不易量化的，主要是公众对于政府是否将适当的资源或服务运用到社会公众真正需要的领域。

　　效率性指标。该指标具体可以通过政府工作效率、工作日利用率、工时利用率等来进行考察。

　　效果性指标。该指标对于公众来说应该是最直观的，能够直接感受到的。具体可以用公众投诉率以及公众满意度来衡量，前者可以通过具体的数据进行衡量，用部门被投诉的事件数（或人数）/接受服务的总人数，来进行具体的计算，得出具体的数据，在后续还可以用投诉事件解决数量除以被投诉事件总数以得到投诉事件解决率这样的指标来衡量政府在得出前期的绩效审计评价结果后有没有采取适当的措施以减少投诉件数，从而提高自己的服务质量；但是对公众满意度的指标在具体衡量是难以进行量化的，如何简单的对该指标进行量化，考虑到要尽量减少审计人员的工作复杂度，笔者建议可以在我们的政府机构设置打分器，可以设置一些四个选项，比如非常不满意、不满意、满意、非常满意，可以以年或月为单位，对该部门一年或一月内得到的四个选项的分配情况进行统计，并设置一定的标准与之进行比较，得出适当的绩效审计结果，以便更直观、简便的进行工作。

　　环境性指标。该项指标主要考虑的是与公众日常生活息息相关的环境问题。包括，对于雾霾等污染现象的治理情况、城市年度新增造林绿化率、食品安全问题治理情况等。

　　公平性指标。该指标与经济性指标相同，难以进行量化的考核，具体就是反映社会公众在公共服务的提供过程中是否感觉被公平的对待等，对于该指标的评价，要以相关规定作为衡量的标准，使政府部门多吸取公众的意见，以便提高服务质量，创建高效政府。

　　（3）内部业务流程维度

　　对于政府公共部门来说，其内部业务流程是指部门必须建立起其在实施战略或提供内部服务时所拥有的重要的内部流程，该流程在所有流程中应是能得到最佳的结果，是充分考虑到经济性、效率性、效果性、环境性以及公平性这五个标准所得到的结果。

　　经济性指标。要对一个部门的内部业务流程的经济性进行考察，我们可以参考一些具有相同职能的相关部门的内部业务流程，重点考察该部门在使用该流程的过程中行政成本，以及如果改变或创新其流程，那么新流程中行政成本与原来相比有无减少。

　　效率性指标。与经济性指标类似，我们在考察效率性指标时，可以关注部门在使用该流程期间有没有明显提高其服务效率或项目实施效率，具体的量化指标可以用制度时间利用率、工作日利用率或工时利用率等来衡量，当然，该指标也可以跟上文提到的社会公众层面中所述的公众满意度相结合，从自身和社会公众两个角度进行考量。

　　效果性指标。效果性指标由于其自身原因，流程有没有达到预期的效果，我们可以直观的进行判定，因此对于该指标的设置不再考虑进行量化。

　　环境性指标。该指标设置主要关注政府部门在进行项目投资或提供服务的过程中，针对其设置的业务流程，有没有考虑到环境的承载力以及可持续发展的影响。具体可以通过对资源的循环利用率、社区的卫生达标率、环境成本投入产出率等来考察。

　　公平性指标。政府部门对其业务流程的设计过程是否考虑到了公平公正的思想，在执行流程的过程中是否体现出公平公正就是该指标所重点考察的，处于对公平性的考察，在具体设置指标时，我们可以根据具体情况考察在该流程中在不同收入阶层、不同年龄群体或者不同区域人群的收益率，从而对公平性指标进行绩效审计评价。

　　（4）学习与发展维度

　　基于建设学习型政府的要求，为了增强我们政府部门内部工作人员的学习能力和创新能力，从而提高政府的执政能力和创新能力，对于该维度进行专门的评价标准的设置是必不可少的。因此我们在对该维度进行各项指标设定时，考察的对象主要是政府部门的工作人员，也就是我们常说的对于人力资源的考察。

　　经济性指标。该指标的设定可以通过对政府内部工作人员的培训投入情况等方面进行衡量。具体的指标可以包括：人力资源的人均成本=部门员工日常所需总成本/部门员工总数量； 人均培训费用=某段特定时间总培训费用/部门总人数，该指标也可以衡量出被审计部门员工的人均受培训的程度，可以考察部门整体的学习空间； 培训费用的具体结构组成，可以分成专业知识培训费用、政策学习费用、法规培训费用等，看各部分所占的总培训费用的比例；对于科研创新的投入占部门总投入的比率，以此来衡量被审计部门对于未来发展的重视程度。

　　效率性指标。在该维度下的效率性指标指的主要是在对部门员工进行教育培训之后是否可以增加我们的工作效率，以及部门在进行科研投入之后所带来的成果。具体的指标有：部门员工培训后的工时利用率或者工作日利用率与培训前相比的差额； 科研费用的投入产出比=科研成果所创造的收入金额/科研投入经费，但要注意的是该收入不仅包括所带来的经济收入，还应包括所带来的社会效益等无形的收入，具体标准如何设置要考虑到实际情况，具体问题具体分析。

　　效果性指标。效果性是比较抽象的指标，对该指标的量化是很困难的，那么对于某些被审计部门来说，我们可以用该部门员工进行科研活动的数量、所取得的科研成果的数量或者发表在核心期刊上的文章数量来衡量；或者我们可以选择被审计单位在日常过程中对于工作流程、工作能力等的考核结果进行评价，而且，我们选择的时候一定要保证被审计单位的考核结果是真实有效的，要确保能够真正的对其进行绩效审计。

　　环境性指标。该维度的环境性指标，主要是针对被审计单位的职工而言的，可以考察环保理念在职工中的普及程度以及员工对于可持续发展思想的学习贯彻等，但是这些都难以用具体的量化指标进行衡量，那么对于一些需要科研成果的部门，我们可以用其关于环保的科研成果的数量来定量的进行审计。

　　公平性指标。在学习与发展层面的公平性，顾名思义，就是考察被审计单位的工作人员，在接受培训或教育过程中是否公平公正，是否能保证每个人都有受到培训的机会。

　　那么具体到量化的层面，我们可以通过对其接受培训的人员的年龄分布层次、工龄分布层次、专业以及学历分布层次等进行考察，计算出每个层次的人数占总培训人数的比例，以此来考核被审计单位员工学习发展层面的公平性。

　　根据前文的分析，笔者将政府机构的绩效审计评价标准归纳为。

　　4.4.2 公共投资项目绩效审计的评价标准

　　对于公共投资项目的评价标准的设定我们同样可以参照上文所述的两个维度的标准设定方法。对于一些较为共性的、为人们所熟知的指标在此不再赘述，下面列示的仅是一些其他的针对公共投资项目本身需要考虑并注意的问题。

　　（1）可以参考企业审计的标准，多引入一些财务指标

　　由于政府投资的一些公共项目，其目的许多都是出于盈利的考量。那么这对这样，我们进行绩效评价的时候可以参考对公司的审计，对于经济性、效率性、效果性指标，多引入一些财务方面的指标。比如说引入投资回收期、财务净现值、内部收益率、资产负债率、流动比率、速动比率等来衡量项目投入与产出是否经济、是否效率和效果。

　　（2）要更加注重对公共投资项目的社会效益进行衡量

　　评价一个公共投资项目的好坏，不能仅从经济性方面对一些财务指标进行评价，如果一个公共投资项目取得了很好的经济效益，但却对周围的环境造成了破坏或者对居民的就业率、纯收入等有不良影响，那么我们就不能说这个项目是一个好项目。与之相反的，如果一个公共投资项目的经济效益不大，但是对人民生活水平的改善、环境的保护以及对其他国民经济的发展有益，那么这个项目就是一个好的项目，其绩效审计的评价结果就是标准的实务。因此我们可以着重对以下几点进行评价标准的设定。

　　对整个国民经济发展的贡献情况。政府对公共项目进行投资的目的就是为了直接或者间接的促进国民经济的发展，那么我们就可以用该项目的建设对国民经济整体增长的贡献率来衡量。比如说，对于政府投资建设的铁路和公路的项目进行绩效审计，我们可以考虑项目能否使沿线的其他工业或商业得到拓展、能否使沿线的产业结构得到调整和外化、能否使沿线的农产品因为有更加方便的物流渠道而减少中间环节的成本从而切实的惠农、能否促进沿线旅游业的发展等。

　　对人民生活的改善情况。这也是衡量一个公共投资项目社会效益水平高低的重要标准。具体的指标可以包括：对群众就业率的增加，即该项目的建设能否为一些农民工或下岗再就业职工创造较多的就业机会，是否能就此缩小收入差距；居民人均纯收入的增长率，即该项目能否使这个区域的居民人均收入增加，从而提高居民的生活水平；能否在一定程度上提高人民的生活舒适度以及方便度。比如一个公路的投资建设，是否能最大程度上缓解该地的交通紧张，为群众提供便利；公众对于该项目是否满意。要得出公众的满意度，我们可以通过一些网上问卷调查或者是一些民意测验等进行调查。

　　项目对能源的节约状况。项目建设的过程中肯定会消耗一些水、电、煤、油等资源，那么如何能对这些资源消耗进行控制，也需要我们审计人员设定相应的标准。对此，我们可以假设一个关于能源消耗的系数，用项目实际消耗的能源/社会的平均能耗量。

　　如果计算结果小于 1,就可以说明该项目是能够节约能源的；如果大于 1,则该项目对于能源消耗来说可能存在浪费的现象。最后，审计人员基于此将能源节约或浪费的量分出等级，以此来对政府具体的投资项目进行指标评价，从而实现我们建设资源节约型社会的要求。

　　（3）评价项目所造成的生态环境效益

　　注重了对于生态环境的绩效评价，那么我们也能给企业的绿色生产作出表率与榜样。因此在对政府投资项目进行绩效评价时要考虑该项目是否有关于环境治理的资金预算、是否具备一些防范与制止环境污染的措施、项目在投入或使用阶段会不会对生态或人文环境有不利的影响，如果有的话那么有没有其他补救措施等。

　　4.4.3 公共资源绩效审计的评价标准

　　对公共资源进行的绩效审计，是从单项层面进行的审计，由于公共资源的种类不同，那么针对不同的公共资源，我们要各自有所侧重，根据不同公共资源的特点，用上文所述的体系进行指标设置时，可以具体的增加或减少一些评价的标准，使标准更加适合对该项资源的评价。下面列示的为一些重要的或者特殊的公共资源在指标设置需要特别关注的地方。如表 4-3,这些公共资源主要有：

　　（1）土地资源

　　土地资源在所有的公共资源中是最重要的，也是最基本的资源，它为人们从事一切活动提供了场所，同时又为人们提供了赖以生存的粮食等农产品，人们的生活离不开土地资源。那么，对土地资源进行的单项绩效审计也就十分必要了。对土地资源进行的绩效审计要考察土地资源的利用方式是否适当、未来利用状况是否可持续、生态方面是否适宜、社会方面是否公平公正以及经济方面是否能够获利等。因为土地资源的使用方式不同，会影响其评价标准的设定，使对土地资源的绩效审计越发困难。因此，我们可以将土地资源分为建设用地资源和农用土地资源，针对其不同的特点，分别对其绩效评价标准进行设定。

　　建设用地资源，即主要用于进行建设的土地资源。根据建设用地的特点，在设置评价标准时还要考虑这些指标：该建设用地对于住宅的供给能力，即可以用人均住宅面积来考察； 绿化用地占用的面积比例、土壤的污染面积等； 对土地资源的利用率；单位面积的土地投入与产出比；○5 城市用地增长的弹性系数；○6 居民对建设用地的投入比或居民的投入层次等，通过该指标来衡量公平性的问题，以解决现在的低收入层次住不起房的问题。

　　农用土地资源，该资源主要用于农业生产，因此要关注持续性的问题，具体设置指标时还需要关注以下几项：易荒农地面积占土地总面积的比例或整理后复垦的新增土地的面积，用该指标衡量后备的土地资源的储备情况； 土地的质量，比如土壤中有机酸的含量、土地的含盐量、土壤厚度或质地等； 土地的退化程度，水土流失面积、土壤沙化或污染的面积等；农用化学品的投放量、植被覆盖率等；人均耕地面积以及农业人口与非农业人口收入差距，用以衡量农用土地资源利用公平性的问题。

　　（2）矿产资源

　　矿产资源是指存在于地壳中或在地表上，由于地质作用或者地壳活动而形成的一些有用物质的富集体。矿产资源主要包括各种金属类矿产、非金属类矿产以及能源类矿产，同时也包括一些在采矿、选矿、冶炼或加工等活动过程中所生产的、或形成的矿产品。

　　作为自然资源重要组成部分的矿产资源为人类生存和生产提供了重要的物质基础，同时，矿产资源的多寡也是一个国家综合国力与财富状况的体现。但就目前来说，我国在矿产资源使用过程中存在着许多问题，比如矿产资源开发利用方式粗放、利用度低、生态环境破坏、地质灾害频发等，因此，主要针对矿产资源进行的单项审计也是非常重要的。在对矿产资源进行绩效审计时，其指标的设置要尤为注重人与自然协调发展的问题，也即要使社会、经济、资源与环境的协调发展。比如，我们可以重点关注以下几个指标：

　　资源的开发水平，即人均的可采储量、矿石的组成成分或纯度等； 资源的利用水平，具体可以关注矿产资源的回采率、综合利用率等来衡量这些非再生资源的可持续利用程度； 环境污染及治理水平，具体可挑选一些有代表性的大气、地面水、固体废弃物的排放量等，严格控制污染物的排放，以达到建设资源节约型、环境友好型的社会的标准。

　　（3）公共教育资源

　　要培养和建设有中国特色的人才，最重要和最直接的手段就是进行教育，所谓十年树木，百年树人，教育的发展速度和发展质量已成为关系到能否振兴中华民族的一项重要的工程。因此，我们审计部门更要加强对教育资源的绩效审计，从而优化教育资源的配置、提高教育资源的利用效率。

　　提及教育资源，我们首先想到的就是教育资源的公平性问题，当然了基于我国现阶段的基本国情，有教育资源分配不公平的现象出现也是很正常的，但是如何使这种情况在尽可能的范围内减少，我们的审计机关或许可以贡献一份自己的力量。因此，我们在设置教育资源绩效评价的标准时，要更加关注公平性的问题，包括公民的受教育权利是否公平、是否有公平的机会接受教育、规则与效率是否公平等。针对教育资源的绩效审计指标的设定，主要是指教育的规模与结构是否适当、投入与分布结构是否合理等，可以从专业结构、区域结构、城乡结构以及办学形式结构等方面来建立指标，主要的指标可以包括：教育机构的总量，包括该地区的所有教育高中低等教育机构； 教育资源在地区的分布情况，根据在某地区的教育资源分布情况，对该地区的教育资源结构进行分析评价，以此来反映各级、各类学校在地区分布中所达到的状态，从而用来研究全国与地区的教育资源发展的均衡性，以对当前教育结构的调整给出建议； 专业类型的结构分布情况，对各不同学校专业类型结构的评价可以促进教育资源内部的结构更加优化，有利于对教育资源进行系统的统筹，避免了教育资源的浪费；办学形式的结构分布情况，以此来揭示各级、各类教育办学形式的状态，分析各种办学形式对于培养人才的贡献，得出能合理调整各种办学形式的结构。

　　4.5 评价标准的局限性

　　以上是笔者对于我国政府绩效审计的评价标准设定的构想，但在对上述的评价标准进行分析发现仍有一些局限性的问题暂时是无法解决的，还有待于进一步的研究。

　　（1）在对政府部门进行的绩效审计评价指标的具体设定时，很明显可以发现平衡计分卡的四个维度中，财务维度和社会公众维度更多的是从部门外部进行的考量。而且，从财务维度出发设置的标准是最基础的标准，能直接的、实际的用来衡量政府投资项目或者提供服务的绩效。从社会公众维度出发设置的指标在很大程度上是难以进行量化考核的，因为其更多的是对于社会公众满意度的考察。而对于内部业务流程维度和学习与发展维度，主要是从被审计部门内部对其部门设置以及人力资源的学习、发展等方面进行指标的选取，当然在指标选取的过程中同样也会遇到指标难以量化的问题。

　　（2）而从政府绩效审计"5E"内容层面进行指标设置时，经济性和效率性相对来说是比较容易衡量，其中前者主要考察的是各种成本问题，这也是最基本的问题。对于效果性指标，我们量化衡量是十分困难的，因为有时候我们对于一些服务或项目的实施效果是能够直观的看到的。另外，对于公平性和环境性这两个新型的指标，由于我们国家具体情况的特殊性，笔者对其指标的选取还只停留在一些表层，难以深入的进行考察。

　　（3）最后，在对指标设置的过程中，发现许多指标我们都难以对其进行量化的考核，难以用一个具体的计算公式将其计算出来，这也许就是我们国家在政府绩效审计评价标准这一领域的规定性或纲领性文件空白的原因了。而且我们还会发现有些指标在许多地方会同时出现，这正说明了我们的指标之间都是相互联系且能够统一的，在实践中我们也可以考虑对其进行合并，实务中不需要划分清楚其究竟是属于哪一个维度的指标，从而使审计工作人员的复杂工作简单化，减少了工作量，提高审计工作效率。