地方政府债务审计理论

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　　【题目】地方政府债务审计问题探究
　　【第一章】政府地方债务审计困境研究引言
　　【第二章】地方政府债务审计理论
　　【第三章】我国地方债务审计现状分析
　　【第四章】政府地方性债务审计存在的问题及原因分析
　　【第五章】完善我国地方政府债务审计的对策
　　【参考文献】中国地方政府债务审计优化研究参考文献
　　
　　2 地方政府债务审计理论

　　根据实践和理论的辩证关系我们可知，科学是理论对理论对实践具有积极的作用。要对我国地方债务审计进行研究，必须对我国地方政府债务理论就审计理论进行综述梳理。本章的研究思路即先对地方政府债务进行定位和解释分类，在此基础上引用政府在举债方面的政策和经济学依据、债务审计理论等。

　　2.1 地方政府债务的定义与分类

　　2.1.1 地方政府债务的定义。

　　我国实行的是单一制国家制度，政体是人民代表大会制度。我们国家最高的权利机关是全国人民代表大会，而在各个地方，其最大的权利机关也是各个地方的人民代表大会，但是其并不是一个常设的机构，因此各个地方政府就代替对本市的各项事务进行处理，地方政府是一种垂直的管理模式国务院即中央人民政府是我国最高的国家行政机关，全国人民代表大会是我国最高的权利机关。地方各级人民代表大会是各地最高的权利机关，但是因为人民代表大会是是非常态，因此各级人民大会的执行机关即构成了各级国家行政机关，具体表现为各级地方的人民政府。各级地方人民政府负责本区域的行政事务，服从中央政府的领导，对本级和上一级或垂直的上一级国家行政机关负责。因此本文所研究的"地方政府债务问题"中"地方政府"是指在中央政府领导下的各级地方政府机关及其附属具有行政规划的机构。具体到我国行政划分的实际，"各级地方政府"中的"各级"包括以下四个级别。第一级：省、自治区、直辖市；第二级：

　　地区、盟、自治州、地级市；第三级：县、自治县、旗、自治旗、县级市；第四级：乡、民族乡、镇。以上分类未包括香港、台湾和澳门地区。

　　根据我国相关法律的对债的定义：债是指债务双方之间因为发生了某种具有法律效应的经济行为，或者一方因法律问题所导致的，一种无条件的一方给予偿还的特定经济关系。其中有义务给予另一方偿还财产的义务指债务人，而对应的另外一方具有对财产的追索权的称之为债权人。

　　政府债务是指当政府缺乏资金进行基础建设时，为了推动经济的发展，自身作为债务人向社会募集资金的一种方式，这种方式能够增强政府对市场的干预能力，增强政府在市场经济运行中的宏观调控能力。

　　我国地方政府债务主要包括：地方政府部门、事业单位、公共事业单位、融资平台公司等为公益性建设借入或者因提供担保等原因形成的债务。

　　2.1.2 地方政府债务的分类。

　　（1）Hana Polackova 财政风险矩阵分类方法。

　　目前，经济学家 Hana Polackova Brixi 对政府债务的矩阵分类最具有公信度。

　　如表 2-1 所示，他将所有的政府债务从法律和发生的可能性两个维度归纳为四种。

　　从法律的维度，分为显性或隐性债务。二者的区别在于是否对相关债务有明文规定。是否签订相关经济合同，若是则属于显性债务。而隐形债务更趋向于由于政治压力或者出于道义所承担的义务。从发生的可能性来说分为直接和或有债务。

　　顾名思义，直接债务是指其债务责任关系的发生与否不依赖与其他事项的发生，在未来政府所必须承担的偿还义务。或有债务是指其债务的发生具有不可确定性，它往往取决于某事项的发生与否，而该事项目发生与否也存在一定的概率。

　　Hana Polackova 的这种归纳法将传统的单一的财政赤字、国债等显性直接债务丰富起来，更为全面地分析了可能引发财政风险的债务，为分析政府债务，评估政府债务风险提供了跨年。虽然 Hana Polackova 的这种分类方法主要是针对中央政府，但是我们可以借鉴其思路用到地方政府债务上去。

　　（2）中国国家财政部的债务分类和构成。

　　我国财政部预算司将 Hana Polackova 的财政风险分类方法同我国实际情况结合起来，也对我国地方政府债务进行了分类。

　　（3）中国地方政府债务审计采用的债务分类和构成。

　　在财政部向地方政府下发的《2009 年政府性债务报告》的基础上，国家审计署于 2010 年 4 月发布了《2010 年地方政府性债务情况专项审计调查附表填报要求和说明》，为了与财政部保持口径一致，审计署在此文件中对地方政府债务分类进行了调整。概括来讲分为三大类：一是政府负有直接偿还责任的显性债务；二是政府负有担保责任的显性或有债务；三是政府负有兜底责任的隐性或有债务。

　　2.2 地方政府债务的理论基础

　　2.2.1 地方政府债务有益理论。

　　1929 年经济危机爆发，世界经济进入大萧条。经济危机的影响让人们开始重新审视之前所信奉的政府不干预理论，开始试图通过政府干预来使经济周期固有的困扰。可以说，1929 年的经济危机成就了凯恩斯主义。凯恩斯主义主要思想主要为：可以通过政府以发债、赤字的手段对市场干预，调控社会需求与供给的平衡，克服经济活动固有的周期性缺陷。以凯恩斯主义为代表的政府债务有益论主张政府举借债务，认为这是有益于经济发展的。这个理论是时代的产物：在产能过剩时期，地方政府以发债的形式，将社会上闲置资金收集起来，所募集的债务资金在用于投资项目建设，拉动内需，促进市场经济活动运行，拉动地方经济增长。

　　2.2.2 地方政府债务有害理论。

　　在 1929 年经济危机爆发之前，大多数经济学家还是主张自由主义，他们认为，市场经济的本质应该是自由的，否认政府在市场经济运行中采取任何的干预手段，而政府通过举债来最终影响市场经济自由运行的手法持有否定态度。其中《国富论》的作者亚当斯密是支持地方政府债务有害理论主要代表人之一，他认为政府通过举债而来的债务资金大都是非生产性的，对整个市场经济实质上是由破坏性的。

　　大卫·李嘉图是另一个政府债务有害论的杰出代表，他认为政府债务会带来债务风险，并且债务资金大都用来基础建设而非生产性的，对国民经济发展毫无益处，反对政府的举债行为。

　　2.2.3 地方政府债务负担理论。

　　在理论界对政府债务政府是有害还是有益的时候，詹姆斯·麦吉尔·布坎南和莫迪利亚尼提出了自己的观点，他认为对地方政府债务的的判断不能盖棺定论，而应对地分政府债务的举债行为结合实际情况去加以分析。政府债务的弊端其实是需要长时间的考察才能发现，因为往往地方债务引起的问题往往爆发与后代。其主张主要有：政府通过举债将负担转移给了后代，政府债务利弊兼有，在本质上政府债务与私债，内债与外债都是一样的。

　　2.3 地方政府债务审计的理论基础

　　2.3.1 国家审计理论。

　　（1）根据受托代理理论，审计的目标是对受托代理人对受托经济责任的履约情况的检查。随着股份制企业的产生，特定委托人转变为非特定委托人，受托人所承担的受托经济责任转变成公共经济责任。将审计的基本理念运用到国家审计中去，国家审计的产生实质是人民大众作为委托人，对受托代理人（政府）的"履约情况"的一种检查，并且国家审计作为一种制度存在于社会经济活动中去。因此国家审计的本质是促进整个社会委托代理关系有序运行，保证社会经济活动秩序，预防社会经济活动中的不利因素，防范一切干扰社会经济活动的不稳定因素。对地方政府债务进行审计是我国国家审计的重要工作之一，以地方政府的财政收支、政府债务为主要对象，对地方政府公共受托经济责任的履行情况进行监督。

　　（2）国家审计离不开民主法治的保障，反过来国家审计活动又能进一步推动民主法治建设。原审计长李金华（2003）认为，国家审计是民主法治的产物，同时又是推动民主法治建设的工具。地方政府债务审计对债务资金流向的整个过程进行审计监督，最后以审计公告的形式告知与人民大众，让人民了解政府是否行使了被赋予的权利，是否履行了应有的责任，是否将债务资金有效地利用于为人民谋福利，让人民了解社会经济运作是否健康良好，使人民充分参与到经济活动中，这体现了"民主";地方政府债务审计对违法违规行的责任人，追究其民事或刑事责任，严惩不贷，这体现了"法治".

　　（3）国家审计在国家治理活动中扮演者"免疫系统"的角色。审计长刘家义先生于 2008 年第一次开创性地公开指出：政府审计是免疫系统这一观点。随后其《数理科学审计理念，发挥审计监督："免疫系统"功能》文章的发表，标志着这一理论形成。这是近年来，立足于科学发展观对国家审计本质的最高概括。他认为国家治理是国家相关部门通过立法分权等措施，达到对整个社会活动进行控制和管理的过程。而国家审计是作为国家治理这个大系统中的免疫系统，发挥着不可替代的作用。国家治理的需求创造了国家审计，国家治理规划了国家审计的方向，国家审计本质上是国家依法行使权力来制约监督权力的一个过程，对地方政府债务进行专项审计，其目的在于监督政府对债务资金的筹集，使用过程中的合规合理性，改善地方政府对债务资金的管理，保障债务资金的合法合规，高效地被运用于经济活动中。同时推动民主法治建设，在发挥国家审计的"免疫系统"作用中有着不可替代的作用。

　　2.3.2 国家监督理论。

　　为了确保国家经济活动稳定进行，国家对经济活动进行监督，对有害社会经济的行为严惩不贷，抑制市场经济自身所带有的劣根性。国家审计是国家履行监督义务和权利的重要手段，主要通过以下几个方面：

　　（1）国家审计对财政安全进行监督。财政审计主要针对财政项目资金是否遵守预算分配机制，规范资金使用，促进资源的有效配置，确保资金用于所需。财政审计推动财政资金管理体制建设，保证财政运作稳定进行，防范财政风险。

　　（2）国家审计对各项政策是否落实进行监督。国家审计关注财政资金是否安全完整，各项政策是否落实到位，财政资金是否合理分配，资金御用过程是否合规透明，欧诺个过国家审计，发现问题，并向各级政府反映问题所在，提出管理改善建议。

　　（3）国家审计对国有资产使用进行监督。通过国家审计，监督相关政府部门对国有资产的使用是否科学合理，防止国有资产流失浪费。国家审计重点审计国家资金和国有资源的是否得到有效利用，资产相关责任主体据测是否科学、合规、民族，避免国家资源被个体和小团体侵占，保障人民群众的利益。

　　（4）国家审计对经济发展进程中，坚持可持续发展道路进行监督。环境审计1是当代审计不可避免的一个内容，当今随人们越来越关注人与自然和谐发展，关注生态环境，强化环境审计成为国家审计不可或缺的一个议题。国家站在更宏观的角度，对生态环境建设，环境治理等建设项目审计，保证科学发展观的贯彻实施，促进人与自然的协调发展。

　　（5）国家审计对政府工程质量绩效进行监督。政府资金大都用于关乎民生的基础建设中去，审计机关通过对项目投资决策、项目管理、资金使用、资金使用效果等方面进行审计，结合当地具体环境，找出可能存在的问题，向当局政府提出建议和整改措施，提高资金使用效率。

　　（6）国家审计对政府行使权力进行监督。国家审计对相关责任人进行绩效审计，严格审计相关责任人在履行受托责任，行使自己被赋予的权利是是否做到刚正不阿，不偏不倚，是否存在滥用权利的现象。是否为了政绩而存在短期行为，过度负债进行形象工程等问题。

　　从国家监督视角，地方政府债务审计是保障国家经济活动安全运行的重要手段，通过对债务资金使用的全程监督，发现和预防各种违规行为，杜绝浪费，从源头上规避政府债务风险。

　　2.3.3 风险管理理论。

　　（1）如果将国家当做一个巨大的公司来看待，一些公司治理手段也可以借鉴到国家管理工作中去。在公司管理中，通常需要对债务资金进行风险管理，同样国家也需要对政府债务风险进行管理和把控。进行风险管理简单来讲分为三步：

　　一风险测量、二风险评估、三针对评估结果结合具体情况作出应对措施。风险管理师一个将企业所可能承受的风险降到最低的过程，债务风险是政府最主要的风险，所以对政府来讲，对债务风险的管理应该是首要的。根据刘家义审计长的"免疫系统"理论，地方政府债务审计在风险管理的工作中，作为一种风险预警机制，为债务风险管理提供基础数据和意见，通过较为迅速准确地对债务风险进行预警，使各级政府及时地了解已经发生或者将要发生的问题，并且采取有效措施解决问题。地方政府债务审计是国家审计的一个重要分支，在债务风险管理中发挥着重要作用。

　　（2）从债务风险管理的视角，地方政府债务审计可以看做是债务风险管理的一个重要手段。通过审计发现问题，并以审计报告的形式向有关部门汇报，为政府进行决策和风险管理提供信息。地方政府受托与人民大众行使对公共财产的使用权利，也正是因为这委托代理关系，可能会出现徇私枉法的现象，或者因为受托人自身能力的不足，没有控制好地方政府债务风险，此时，审计机关的作用就凸显起来。地方政府债务审计目的就在于发现对债务资金运用过程中产生的问题和隐藏的风险，并将信息反馈给责任部门，提请政府部门注意债务风险，对地方政府债务相关工作加以整改。