我国当前绩效审计存在的主要问题及原因

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　　【题目】当前国内政府绩效审计问题探析
　　【第一章】我国政府绩效审计面临的困境研究绪论
　　【第二章】绩效审计的相关概念
　　【第三章】我国当前绩效审计存在的主要问题及原因
　　【4.1  4.2】绩效审计工作情况
　　【4.3 - 4.5】绩效审计评价结论和绩效分析
　　【第五章】推动我国绩效审计发展的对策
　　【结语/参考文献】完善政府绩效审计的措施研究结语与参考文献

　　第三章 我国当前绩效审计存在的主要问题

　　我国政府绩效审计经过漫长的学习、借鉴与实践探索中虽然积累了一定的经验，关注度也日益提升，但从总体情况上来说，绩效审计的内容、范围、方法以及实际作用非常有限。由于受到既有体制上的原因和管理理念上的脱节，使我国的绩效审计无论在理论还是在实践上都处在一个较低水平，但究其根本，笔者认为我国政府绩效审计受到所处的政治经济环境、体系评价体系、审计公告范围、审计的方法技术、审计人员的执业水平和能力等各个方面的影响，主要表现在以下几个方面：

　　一、现行审计体制的限制，是推进政府绩效审计的束缚。

　　当前我国尽管开展了一定程度的绩效审计，但从整体上看绩效审计的开展受到了现行审计体制的严重限制。审计体制是影响绩效审计的根本因素，而审计独立性是审计目的实现的根本保证，是保证审计行为客观、公正的最基本条件。

　　我国现行的审计体制是双重负责的模式，各级审计机关虽然接受上级审计机关的业务指导，但主要也要向本级政府报告工作，受本级政府领导。各级审计机关是同级政府的一个组成部门，也就是说属于行政型模式，实质上属于内部审计，其有着强烈的内部监督特色。由于本级政府对审计机关领导职务有任命权，审计部门作为一个执行部门，在进行绩效审计的独立性必然会受到一定程度的影响，尤其是当各级政府的某些行政活动存在短期行为，或者某些行政活动有悖于法律，再或者发生地方利益与上级利益相冲突，而这些行为又牵涉到政府领导的时候，政府绩效审计的独立性评价必然受到严峻的考验。有些地方政府领导担心揭露的问题影响其政绩，难以承担责任，干预审计机关依法揭露和处理预算执行中存在的问题。这也可能会造成在下级审计机关向上级审计机关汇报本级的审计结果时，往往汇报材料中涉及的有些重点问题会被过滤掉。

　　审计组织的独立是开展审计工作独立性的核心，组织的独立能够决定人员的独立与经费的独立，这恰恰是我国现行行政型审计体制无法满足的。尽管《审计法》及其《实施条例》对审计经费作了规定，但就审计经费来源来看，其就制约着审计监督正常开展。审计机构与财政机构之间的关系是监督与被监督存在的，可是审计机构的资金来自同级财政部门的审核批准，中间有一个交叉制约，审计机构履行职责所需的支持，客观必然影响其对财政部门的监管，并影响审计工作的正常进行。

　　二、重要性认识的不足，是落实政府绩效审计的阻碍。

　　由于我国政府绩效审计起步较晚，因此，我国目前审计人员及社会各界对政府绩效审计的认识和理解有限，还存在着一定的不足。一方面，审计机关及政府领导对政府绩效审计的重要作用和巨大潜力还缺乏完整一个的系统认识，政府高层和立法机构没有给予绩效审计以大力的支持和授权，行政部门又缺乏绩效意识，绩效审计的观念有待提高；另一方面，虽然近些年开展的"审计风暴"扩大了审计的影响，但是许多审计人员特别是基层的审计人员，对政府绩效审计还相当陌生，有的也仅仅听说过这一概念。由于长期以来，传统的财务审计一直是我国政府审计的主要形式，实际工作中审计人员仍习惯于传统翻阅凭证、查账、查报表的审计方式，审查经济活动中是否存在违法违规的现象，真实性和合法性的审计目标根深蒂固，对如何开展绩效审计知之甚少，缺乏从宏观角度对被审计单位决策管理的科学性，经济活动的经济性、效率性和效果性进行分析评价的能力。尤其政府对审计结果的重视不足，由于这种认识上的不足，甚至是认识上的偏差，导致这种更高层次的审计在实践中流于形式，审计内容不全面。同时导致了在政府绩效审计理论研究中存在不深入、指标体系不健全等问题，一定程度上阻碍了我国政府绩效审计的发展。

　　三、绩效审计标准的缺失，是深化政府绩效审计的羁绊。

　　我国政府绩效审计主要用来检验和评价政府公共财政支出项目的经济性、效率性和效果性的，一套有效完善的绩效评价标准是准确衡量被审计单位经济活动的尺度和重要依据。只有企业要追求经济效益是长期以来国内社会公众的普遍认识，政府部门为人民服务的本质让他们认为政府的公共项目支出只要能够满足社会公众的需求，就可以不考虑它的经济价值，甚至可以不计成本。在这种理念指导下，我国企业绩效审计与政府绩效审计发展不平衡，我国财政部早在 1995 年就颁布了企业绩效评价指标体系。到了 1999 年，又颁布了《国有资本金效绩评价规则》、《国有资本金效绩评价操作细则》、《企业效绩评价标准》、《企业效绩评价操作细则》等一系列指导性文件。然而没有关于政府绩效审计的指导性文件，更没有相应的法律和法规。到目前为止，审计机关对我国政府绩效进行审计时，主要仍以公共财政资金的使用情况为主，审计重点只限于对政府公共财政支出项目的财务指标、历史指标、综合指标的审计，没有更多地着眼于经济性、效率性、效果性、环境性和资金使用效益上，应该从政治、经济、社会学等多角度来着手衡量其绩效评价，现阶段绩效指标体系尚存在着很大的局限性，缺乏统一的、可量化的、标准的政府绩效审计指标体系。由于不同审计人员会得出不同审计结论，一套科学完善的绩效评价标准则可以保证审计结论的一致性和客观性，现在在缺乏标准的情况下，审计人员必须借用其它标准或是自己设计某种标准来衡量工作成果。于是无法深入地了解被审计项目的经济效益，从而给审计工作的开展带来了困难。缺乏统一的、可量化的、标准的政府绩效审计指标体系是目前制约我国政府绩效审计发展的重要因素之一，建立科学、规范和政府绩效审计标准及其指标体系也是目前我国政府绩效审计理论发展的重要问题。

　　四、审计人员综合素质的偏低，是发展政府绩效审计的制约。

　　我国的政府绩效审计开展的比较晚，审计人员知识结构比较单一，人员配备相对薄弱，现有人员在知识结构、专业素质、工作能力等方面与绩效审计的要求有着较大差距。目前大部分的审计人员主要是以审计、财务、会计人才为主的"财会型"人员，而律师、工程师、电子计算机、环境建设等多门类的专业人才非常匮乏。部分审计人员对绩效审计的认识还比较陌生，更多是从会计的角度对审计对象的合法性，真实性进行审计，对于绩效审计的审计范围，审计程序以及所要达到的目标、效果等缺乏全面的认识和理解，对于绩效审计在具体工作中如何操作，知之甚少。同时随着年龄的增长与知识的老化，部门审计人员在历往工作中己经形成的那套轻车熟路、方便可行的程序性方法不适合绩效审计，毕竟政府绩效审计没有固定的审计方法可供使用，也没有现成的审计准则可以遵循，会造成某些审计人员产生畏难情绪。此外，审计队伍的知识层次和结构与开展绩效审计的要求还有差距，现代审计技术比较陌生，如对于计算机运用不熟练、现场作业经验不丰富、综合分析问题的能力不强、政策理解水平较低等情况。在开展绩效审计时需具备相应的独立性和胜任能力。胜任能力除了指传统财务审计所要求的能力以外，还要求审计人员具有更多如法律、工程、计算机、环保其他的专业知识，而我国目前的审计人员从素质上还很难达到这一要求，在政府绩效审计实务工作中审计人员的专业素质仍需大力提高，能够深刻地理解政府审计工作，在评议政府业绩时形成深刻而中肯的判断。

　　因此，我国目前绩效审计人员结构不合理，素质不具备，制约了政府绩效审计的广泛开展。

　　五、审计结果公告制度的不明，是贯彻政府绩效审计的弊端。

　　随着我国政治、经济体制改革的不断深入，以及民主化进程的不断提高。广大社会公众要求享有对政府公共项目及公共支出使用情况知情权的意识不断增强，对政府政务公开的呼声就越来越高。目前在我国，由于政府审计公告制度尚处于探索阶段，审计公告的标准和形式尚不明确，也制约着绩效审计报告的最终效果，影响着广大社会公众对政府绩效审计的强烈的诉求。

　　长期以来我国对政府绩效审计只重视过程审计，而忽略了结果审计。虽然《审计法》有明确的规定审计机关可以向政府有关部门通报或向社会公布审计结果，但是"可以"这一弹性说辞给了审计机关留有较大空间，使政府公共支出项目审计结果的公告制度至今执行却不到位。这充分说明了我国审计法的法律规定缺乏严谨性，审计结果的公告执行设置了障碍，必然的审计结果公告制度存在缺陷。

　　在 2003 年之前，我国的审计结果公告并没有形成制度且真正实施，到了 2003 年经国务院领导批准，审计署才决定逐步推行审计结果公告制度。因此，从审计结果公告实施的情况上看，目前公告的范围较窄、数量较少、区域较不平衡，公告的内容多侧重于以合规性审计为主，单独公告绩效审计结果不多，很少涉及政府公共项目及公共财政资金使用效率性、效果性及其经济性的评价。这样的做法往往妨碍了社会公众对政府绩效审计的知情权和信任度，也损害了审计结果的权威性和公信力。综上所述，我国十分缺乏专业的政府绩效审计报告，这也是我国政府绩效审计改革与发展中急需解决的问题。

　　六、审计成果利用机制的脱节，是完善政府绩效审计的缺陷。

　　广大社会公众不仅关注政府绩效审计查出的问题，更关注这些问题查出后的处理结果。因此，审计成果的利用有效程度成为当今公众关心的社会、经济发展中的热点问题。审计成果利用率的高低，直接关系到政府绩效审计是否能够真实有效，是否能够进一步在全国各个层面的全面推广和实施，是否能够将客观公正的审计精神落到实处。政府部门以及被审计单位只有确立起明确有效的审计结果利用机制，把绩效审计结果的利用、整改、落实应用于对部门和干部的绩效考评上，成为干部考核、选拔、任用、处罚的重要依据，才能真正起到绩效审计对权力的监督和制约作用，起到对某些领导干部不作为的震慑作用，规范了今后的经济秩序，提高了政府效能的作用。现阶段我国审计成果利用机制没有有效的建立，阻碍了我国政府绩效审计的进一步发展，不利于下一阶段各级部门预算的管理水平的提升。

　　我们能够清楚地看到，现在我国政府绩效审计成果利用缺少战略性的前瞻眼光，很多项目仅仅由部分审计机关粗略的、零散的、象征性的走一遍形式，弹性幅度很大，缺乏系统性和完整性。不能充分利用绩效审计的工作成果，延长了政府部门今后几年甚至更长时间的预算管理计划和领导决策，不利于充分发挥政府公共财政资金的作用，政府不能有效使资源最大限度的为社会提供更好的公共服务，社会效益时滞性显著，降低了工作效率和效果。

　　在社会主义市场经济条件下，政府职能的转变和公共财政制度的建立，要求政府有效使用有政府绩效审计既是促进政府高效运作的有力措施，也是民主发展的必然要求。针对我国正在实施的公共财政体制改革和人民对提高政府治理业绩的强烈要求，积极开展政府绩效审计也已成为必然。

　　因此，需要加强对我国政府绩效审计成果利用的探讨。