中国政府审计独立性的缺陷与建议(2)

　　2. 2职权受限
　　
　　目前，我国的审计机关有检查权、调查权、建议权和报告权，还有部分处理权。但由于审计部门没有司法权，所以其威慑力不足，在强制执行方面需要“多部门联合”,也就是说会受制于其他实权部门，审计部门往往就是个“药引子”,不能利用自身权力遏制其所发现的问题继续发展，而要逐级上报，进行多部门协调联动，这会耽误不少时间，也会承受很大的压力，政府审计机构的独立性遭受了巨大挑战。从这里也可以看出，司法型政府审计相比行政型政府审计，在执行力上拥有巨大的优势，可以加强其独立性。
　　
　　2. 3经费不独立
　　
　　经济不独立则一切免谈。在我国，审计法要求各级人民政府要将审计机关的经费列入财政预算，作为固定的组成部分。审计机构的总经费主要由以下三个部分构成： 第一部分是各级政府的固定预算； 第二部分是同级财政部门的少量补助； 第三部分是同级或上级财政部门划入的专项经费和其他经费，这是最大的资金来源。从这里可以看出，审计部门的经费并不独立于当地的同级政府，也不独立于同级财政部门，这造成了无论是形式上还是实质上的不独立。
　　
　　2. 4人事不独立
　　
　　在我国，审计署的最高领导人是审计长，由国务院总理提名，人大决定任免，国家主席任命，全国人民代表大会闭幕期间由全国人民代表大会常务委员会决定任免，任期不超过两届，有且只有全国人大有权罢免审计长，副审计长由国务院任免，在重点地区和重点企业设立的审计特派员由审计署直接任命。地方各级审计机关的正职领导人参照国家级的任免规则，由同级政府首脑提名，当地人大决定任免； 副职领导人由本级人民政府任免。这种任命方式严重影响了审计部门的独立性，使审计部门受制于行政部门。此外，我国审计法及其实施条例也没有对审计人员的权益、待遇和薪金收入等事项进行详细规定，审计人员得不到法律的充分保护，只能参考一般公务员的标准。
　　
　　3提高政府审计独立性的建议
　　
　　我国的政府审计体系为独立性最差的行政型，在当前经济政治条件下不能发挥其应有作用，无法对经济事项进行有效监督。对于像我国这样公有制经济占较大比重的国家来说，审计失败对国家造成的损失将更为巨大。事实上，腐败、效率低下、缺乏监督一直是政府和公共部门及国有企业的顽疾，这与“跛脚”的政府审计有很大关系。下面将针对政府审计独立性缺乏这个问题，从三个方面阐述提高政府审计独立性的可行性建议。
　　
　　3. 1改变政府审计机构地位
　　
　　在行政型政府审计体系中，政府审计隶属于行政部门，虽然名义上是双重领导制，但即使是最高层级的审计署也不能独立于国务院，因为政府掌握了一把手的提名权和副职的任免权，再加上人大也近乎是橡皮图章，对政府的制衡有限，所以政府审计成了内部审计，导致其缺乏独立性，进而失去了相当的公信力。
　　
　　所以，政府审计机构应该从政府体系独立出来，最起码是相对独立出来。可以分成三步走战略： 第一步，先赋予政府审计机构更大的权力，使其能够拥有一定的执法权甚至司法权，可以对审计对象进行实质的监督和威慑，在关键时刻可以强制执行，为国家主动挽回经济损失，而不是通过多部门联动才能“出击”,使政府审计机构向司法型靠拢； 第二步，即政府审计“立法化”,为政府审计完善立法，并将其划归全国人大直接管辖，而不再实施双重领导，国家审计署只向全国人大及其常委会负责； 第三步，在地方上，省级审计厅局仍实施双重领导制，但换成由地方人大和国家审计署组成的双重领导制，即省级审计厅局接受审计署的领导，同时也对地方人大负有报告业务，将明面上的政府“影响”消除，提高地方审计厅局相对于地方政府的独立性。
　　
　　这个三步走战略的第一步相对容易，首先，这是扩大审计部门的权力，至少在审计部门内部是受欢迎的； 其次，如果进行快速改革，则其他政府权力部门不会有太大的压迫感，利益似乎暂时不会受到损害，所以阻力不会很大。第二步战略实施起来就比较困难了，其中涉及很多利益纠葛，在地方上推行难度可能很大，因为这等于是砍去了国务院和地方政府的权力“触角”.第三步的难度小于第二步，但地方人大和政府也可能不甘心仅保留“知情权”.
　　
　　3. 2独立财权
　　
　　当前的审计法将审计部门的经费交由同级政府部门负责，编入行政预算，当然，财政部门会解决一部分，上级的划拨也构成了经费的重要来源。
　　
　　而只有经济独立了，审计部门才能独立，至少在名义上是如此。审计部门的经费预算应该直接上报审计署和全国人大，审计署的年度预算由全国人大直接审批通过，临时预算由人大常委会审批通过，省级审计厅局的预算由国家审计署审批，并将地方预算与审计署的预算加总上报全国人大，即全国人大及其常委会审批的是整个审计系统的合并预算，避开地方人大，增加审计机构的独立性。但审计部门工作人员作为国家公务员，基本的固定工资和福利可以由地方财政和中央财政共同负责，这一部分作为固定费用由公务员法进行规范，不影响审计机构的独立性。
　　
　　3. 3人事独立
　　
　　我国政府审计机构的一把手，由同级政府首脑提名，当地人大决定任免，副职领导人由本级人民政府任免，这严重影响了审计部门的独立性。
　　
　　理想情况是，国家审计署的审计长和副职领导都由全国人大提名、任免 （ 非人大常委会） ,每一届的任期固定，最多连任两届，审计署派出机构的人事权由审计署自己负责。对于地方审计机构，一把手应该由国家审计署提名，副职可以由地方人大提名，以平衡地方的利益诉求，减少推行难度，但人事任免权由部门内部掌握，即在审计部门内部进行民主投票对提名候选人进行表决，选举出领导班子，同样每一届领导班子任期固定，最多连任两届，从而将提名权和任免权分离，加强制衡作用，平衡各方利益，同时兼顾地方政府审计机构的独立性。这样就可以基本做到人事独立。
　　
　　参考文献：
　　[1] 陶伦康。政府审计独立性法律制度探析 [J].财会月刊，2006（1） :31 - 32.
　　[2] 崔云，朱荣。政府审计监督与腐败治理 [J].财经科学，2015（6） :133 - 140.
　　[3] 王煊彤，张丽，政府审计存在的问题 [J].合作经济与科技，2015（6） :184 - 185.
　　[4] 纪明辰，许莉，国家治理、经济安全与国家审计： 案例与启示 [J].江苏商论，2015（6） :57 - 60.
　　[5] 杜红锋。国家审计质量分析 [J].现代营销（下旬刊），2015（5） :118.
　　[6] 蒋琰，原朝阳。我国政府审计独立性缺失问题研究 [J].经济视角（中旬），2011（1） :8 - 9.
　　[7] 杨海林，张集琼。论我国政府审计的独立性 [J].全国商情（ 理论研究） ,2010（8） :53 - 57.
　　[8] 杨贺，郭帅。政府审计整改实施机制分析 [J].中国市场，2014（12）