政府投资审计购买中介服务的风险与管理(2)

　　（四）协作风险

　　政府投资审计购买中介服务模式下，许多基础性工作由社会中介机构人员完成，对外承担审计责任和风险的仍然是审计机关。 因此，在委托社会中介机构参与政府投资审计项目过程中，协审人员采用了不当的审计程序和方法或者错误地判断了审计事项、给出了与实际不相符合的审计结论、社会中介机构内部控制制度薄弱、 对协审任务分派不当、“三级”复核流于形式等导致的风险都会直接转嫁给审计机关。

　　（五）廉政风险

　　社会中介机构行业内部的竞争日益激烈，各中介机构往往超出自身能力范围盲目承揽项目，参审人员通常是根据业务需求面向市场招聘，录用标准上往往重能力轻品质，加之管理上较为松散， 人员流动性较大，缺乏必要的教育和监管，部分参审人员法纪观念淡薄，原则性不强，在诱惑面前容易背离审计纪律， 违规操作。与被审计单位串通舞弊隐瞒审计过程中发现的问题、利用受聘工作机会从被审计单位获取不当利益、违反保密纪律或回避规定等行为时有发生，这些都增加了委托审计的廉政风险。

　　三、政府投资审计购买中介服务风险成因

　　（一）审计目标的差异性

　　国家审计的主要工作目标是监督被审计单位财政、财务收支以及相关经济活动的真实性、合法性、效益性，充分发挥审计保障国家经济社会健康运行的“免疫系统”功能。而社会审计的总体目标与国家审计有所不同，它主要是针对被审计单位会计报表的总体合理性、真实性、完整性等发表意见。在政府投资审计购买中介服务的过程中，社会审计人员可能更侧重于核查财务资料的真实性和完整性，受利益导向的驱使，其更多关注地是与利益直接挂钩的审减金额，往往忽视了政府投资审计领域中建设程序、项目管理、工程质量、落实国家相关政策等方面存在的违法违规问题。

　　（二）审计对象的复杂性

　　政府投资审计涉及的对象广泛、审计内容复杂、审计方法多样、审计要求较高，这些特点会给投资审计带来很大的风险。一个建设项目从前期论证到交付使用， 要经过立项审批、初步设计及概算批复、招投标、施工、竣工验收等多个环节。 在开展政府投资项目审计时，既要核查项目建设资金的筹集、管理和使用情况，还要摸清项目投资立项决策程序是否规范、有效，以及项目招投标制、合同制和工程监理制的落实情况等。审计内容多、范围广，而大多数中介机构审计人员综合素质相对较薄弱，既精通财务知识又具备丰富工程经验的人较少，很多审计过程中需要重点关注的地方， 可能未涉及或涉及不深，因而留下质量隐患。

　　（三）审计监管的有效性

　　审计机关不是社会中介机构的直接管理者，因而不可能详细地去调查社会中介机构执业人员的个人情况，难以全面真实了解参审人员的职业操守。 同时，审计机关和社会中介机构是平等的合同主体，无法对其进行廉政思想教育，只能通过合同的形式约束社会中介机构及参审人员，目前政府投资审计购买中介服务还只是停留在一个大的合同框架里面，没有具体可执行的、贯穿于整个审计过程的行为规范和操作规程。以上这些因素导致审计机关对于社会中介机构的约束力度不强，对中介机构及参审人员违反审计相关规定难以起到预警作用，不容易防控其在参与政府投资审计过程中的违纪违规行为。

　　四、政府投资审计购买中介服务的风险防范措施

　　（一）建章立制，完善保障体系

　　一是制订《社会中介机构参与政府投资审计项目工作流程》， 对审计方案报审、审计情况汇报、审计报告初稿提交、项目档案资料移送等具体工作规程进行严格规定，制定标准规范的审计工作“流程线”,确保各个环节之间做到无缝衔接和环环相扣，充分实现审计信息的共享和委托审计业务的流程化操作。

　　二是围绕社会中介机构参与政府投资审计工作的组织管理、工作质量、执行审计纪律情况等三大重点制订《社会中介机构参与政府投资审计项目工作考核办法》， 每年对社会中介机构审计项目进行打分，将分数划分为四个层次：优秀、良好、基本合格、不合格。 对优秀和良好的社会中介机构下一年度优先安排审计项目，对不合格的社会中介机构暂停审计资格或者剔除出备选库。

　　三是出台《中介服务审计监督管理办法》，进一步明确委托审计责任，规范社会中介机构参与审计工作行为， 提高政府投资项目审计的质量。

　　受托中介机构应在审计机关的指导、监督下， 严格按照规定开展审计工作，及时向审计机关汇报项目进展情况和审计过程中遇到的问题，并就审计结果的真实性、合法性、完整性向审计机关负责。

　　（二）多措并举，优化管理方式

　　一是公开招标、公平竞争，严把“准入关”. 通过公开招投标的方式，面向社会招聘一批资质高、 技术强、信誉好的会计师事务所和工程造价咨询公司参与政府投资项目审计。

　　二是建立台账，过程控制，严把“进度关”.通过建立委托审计项目台账， 详细记录每个项目的进展情况，定期召集社会中介机构项目负责人召开审计工作协调会，随时掌握审计项目实施的最新动态，积极商讨和解决审计过程中遇到的问题，确保委托审计项目按时完成。

　　三是专家复核，跟踪抽查，严把“质量关”.对重大政府投资审计项目实行“三级审核”管理模式，即：社会中介机构自审、 专家评审委员会复审、审计机关终审。 从入围的审计公司中优选业务能力强、工作经验丰富的造价工程师建立专家评审委员会，定期集中对中介机构出具的报告进行复核。此外，指派专人随机、不定期跟踪抽查委托审计项目档案，并严格遵守项目完工以后审计抽查面不低于 20%的规定，通过抽查档案，对发现的问题及时纠正并提出指导建议，达到提高审计质量、防范审计风险的目的。

　　（三）分权制衡，构筑廉政防火墙

　　一是规范“聘任权”.备选库内的社会中介机构接受委托项目后，审计机关与其签订《委托审计协议书》，在委托合同内对审计事项、内容、时限、质量、纪律等提出具体要求，明确双方的责任、权利和义务，对违约责任追究和委托审计风险承担的连带责任等法律关系予以具体约定，要求受托社会中介机构严格按照国家审计的程序和要求实施审计，并对审计结果的真实性、有效性、完整性向审计机关负责，充分发挥审前预警作用。

　　二是把牢“使用权”.定期组织入围社会中介机构开展业务知识和廉政纪律专题培训，采取集中授课与常态交流相结合的形式，通过“下任务、提要求、明纪律”合理安排审计工作，促使参审人员增强法纪观念和廉政意识，培养遵守职业道德和廉洁从审的自觉性，提高社会中介机构审计人员的业务水平和责任风险意识。

　　三是强化 “监督权”. 从工作程序、业务能力、廉政纪律、职业素质、工作意见和建议等方面研究设计《社会中介机构审计工作情况调查表》，采取深入被审计单位调查走访、组织座谈等方式，对社会中介机构工作情况进行详实调查，奖优惩劣，强化对社会中介机构审计质量、廉政行为的监管。

　　（四）创新方法，推动投资审计信息化建设

　　一是建立委托审计监控平台，加强审计机关与社会中介机构的沟通交流，提高工作质量和效率。 在审计项目实施过程中，社会中介机构按照要求及时报送上传审计方案、工作底稿、 项目进展情况和遇到的问题，审计机关通过监控平台对相关资料进行监督核查，对相关疑问予以解答指导。 审计项目结束后，社会中介机构借助监控平台，打包上传完整的项目档案资料， 同时编制提交项目台账，方便后期检查。

　　二是积极探索大数据审计，以“大数据”为核心，加快实现由传统审计向数字化审计发展。充分运用现代信息技术，采集政府投资项目全流程电子数据，并有针对性地开发智能分析模型对其进行时间序列纵向比对，及时掌握投资进度、建设管理和竣工移交等情况，逐步建立涵盖审计机关决策指挥、受托社会中介机构现场审计以及业务管理、质量控制等各环节的审计数字化格局， 创新审计技术，提升投资审计能力。

　　三是完善政府投资项目建设、管理和审计的互通互联机制，实现信息共享，形成监督合力。 将政府投资项目的建设单位委托中介情况和审计机关购买中介服务的信息进行共享，并建立常态联系机制，对中介机构参与政府投资项目建设的各个环节进行有效分割和回避，避免中介机构既代表建设单位参与项目管理，又接受审计机关委托履行监督职能，既当运动员又做裁判员。同时通过联系机制的建立，在一定程度上避免因信息不对称、信息不透明而导致中介机构两头套利，促进政府投资审计购买中介服务工作的持续健康发展。

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