地方债资金跟踪审计问题探析(4)

　（三）地方债资金使用环节审计目标与重点---效益导向
　　
　　地方债资金不仅仅是其规模问题，更重要的在于其使用效率与效果问题。地方债资金的使用既涉及风险水平，又涉及社会效益，是地方债管理的关键环节。 《关于深化预算管理制度改革的决定》 （国发〔2014〕 45号）规 定，地方债资金只能用于中央投资配套、医疗卫生文化教育等公益性资本支出和适度归还存量债务，不得用于经常性支出。然而，地方政府如果将地方债资金完全投向公益事业，其社会效益明显而经济效益不足，从而导致地方政府的动力不足。
　　
　　地方债资金使用环节可能存在的主要问题有：资金使用部门改变地方债资金既定用途和范围，将地方债资金投向非公益性项目，甚至存在贪污、挪用、截留、浪费等现象；地方债资金使用缺乏完善的信息披露制度。地方债资金使用环节的审计重点应关注资金的投向，比如地方债投资项目名称、项目工期、项目负责人等信息是否进行了公示，资金使用单位是否按申报时的用途合法合规使用资金；还应关注资金的使用效率及预期效果，如是否存在资金沉淀现象、已使用资金是否与项目进度相吻合等。
　　
　　在地方债资金的使用环节，可采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要有资金使用的目标性（如是否专款专用）和项目目标的可行性（如有无可行性报告）；定量评价指标主要有资金到位率、施工进度完成率、项目净现值以及项目回收期等。
　　
　　（四）地方债偿还环节审计目标与重点---足额及时
　　
　　偿还环节是地方债资金运行的终点。在此环节，落实还款来源、优化还款方式是关键。该环节可能存在的主要问题有：偿债责任不清、偿债意识不强、偿债机制不健全，以及偿债计划缺失，地方政府无相对固定的偿债资金来源，还款资金来源渠道少。
　　
　　地方债偿还环节的审计重点应关注偿债资金的及时到位及规模，即偿债资金到位的及时性及稳定性，偿债资金是否有预算安排；地方政府是否建立了债务监控体系，是否有系统的偿债约束机制，是否实行了债务报告制度，债务相关信息是否透明。
　　
　　地方债偿还环节的审计评价，也应采用定性分析与定量评价相结合的方式。定性分析指标主要包括是否设立了偿债制度、是否有完整的偿债计划、财政金融数据是否真实完整；定量评价指标主要包括当年可支配财力、偿债资金规模等。
　　
　　六、改进和加强地方债资金跟踪审计的政策建议
　　
　　（一）大力加强地方债跟踪审计理论研究
　　
　　加强地方债跟踪审计理论研究，有利于审计人员把握其发展规律，提高审计工作的效率。然而，我国目前的跟踪审计实践还处在起步阶段，跟踪审计理论也比较薄弱。有关地方债跟踪审计的含义特点、功能作用、内容目标、方式机制以及技术运用等问题亟需进行深入的理论探讨，以便指导和促进地方债跟踪审计的实践。现阶段可从以下方面入手。第一，紧密结合已有跟踪审计实践，加强调查研究，了解跟踪审计工作面临的重点、难点、热点问题，探寻解决问题的方法和路径。借鉴其他项目跟踪审计有益做法，不断总结地方债跟踪审计实践经验，探索其发展规律。紧紧围绕实践中迫切需要解决的重大问题开展研究，形成具有针对性、前瞻性的地方债资金跟踪审计理论成果。第二，充分借鉴已有审计理论成果，拓展跟踪审计理论研究的深度和广度。第三，继续加强与科研院所的合作。审计机关立足审计实践，是审计理论的实践者和应用者，掌握着大量的一手资料和实践经验，但在审计实践经验的凝集和升华上可以与科研院所加强合作与交流，共同开展理论研究。
　　
　　（二）进一步充实地方债跟踪审计人员队伍
　　
　　审计人员是提升审计质量的关键因素。地方债资金跟踪审计时间跨度大，情况复杂，对审计人员提出了更高的要求。审计人员不仅需要具备法律、会计、财务、财政、金融等方面的专业知识，而且需要深刻理解地方债资金投放与使用的制度背景及政策意图，并作出科学、合理的职业判断和专业评价。因此，需要对现有的审计人员加强培训，增强其跟踪审计业务的能力，打造一支能有效开展地方债资金跟踪审计工作的人才队伍。
　　
　　在整合内部审计资源的同时，还应该拓宽思路寻求外部力量的支持。随着跟踪审计范围的逐渐扩大，在一些专业性很强的知识领域，可以在《审计署聘请外部人员参与审计工作管理办法》允许的范围内，引进或聘用相关领域的专家学者参与地方债资金跟踪审计。这既有利于降低审计风险，也有利于增强审计结果的权威性及在社会公众中的认可度。
　　
　　（三）尽快制定地方债跟踪审计相关规制
　　
　　完善的地方债资金跟踪审计规制，是依法开展地方债审计工作的依据。我国跟踪审计实践的时间较短，积累的经验不是很多，目前还缺乏用来规范跟踪审计的有关规制。因此，需要在不断实践并积累经验的基础上，制定出与地方债资金跟踪审计有关的具体规制、指导性意见或业务指南，使地方债资金跟踪审计有法可依、有章可循，并逐步走上程序化、制度化、规范化。目前，要注意以下几点：第一，要明确地方债跟踪审计范围，跟踪审计不是大包大揽，不能越位参与地方债资金项目的管理；第二，要考虑审计风险，准确把握跟踪审计的介入深度和关键控制点；第三，要建立质量控制体系，提高地方债跟踪审计的质量；第四，要建立审计结果公告制度，提高审计工作透明度。
　　
　　（四）进一步创新地方债跟踪审计方式方法
　　
　　随着经济社会信息化的高速发展，各行各业都在努力挖掘大数据的价值以期望其在本行业带来巨大变革，大数据时代的信息化审计将在信息获取渠道、抽样方法、审计范围、审计模式等方面发生重大变化。因此，在思维及理念上，应借助“互联网+”,尽快创新审计技术及方式方法，以充分发挥大数据的优势。一方面，在审计技术方法上，地方债跟踪审计应致力于审计信息化建设，尽快适应科技创新和外部环境的深刻变革，充分利用移动互联网、云计算、大数据、物联网等先进技术进行在线审计，加快构建地方债跟踪审计应用系统，实施信息化审计；另一方面，在审计方式上，伴随经济社会的协调发展、高度融合，各类型审计常常相互重合和支撑，财政资金流转于企业、税务、金融等领域，涵盖多方面、多方式、多专业的综合审计将逐步成为一种主要的审计方式。因此，应尝试将地方债资金跟踪审计与财政审计、金融审计、经济责任审计等财政资金审计项目结合，以期收到事半功倍的效果。