大数据对政府审计的冲击

　　第 4  章 大数据时代对政府审计的冲击

　　随着大数据技术的不断成熟，大数据的发展已进入深度发展期，大数据技术与相关行业和部门的结合度也越来越密切，如果认为"互联网+"将会改变传统的产业格局，那么"大数据+"必将推动全新的行业及部门的变革。政府审计部门作为国家治理结构中的重要监督部门，承担着我国经济监督，维护国家经济安全，查处腐败等重大职能，数据是其工作正常运转的基础。面对外部审计环境的变化，政府审计部门务必要积极理性的去分析大数据时代对政府审计产生的影响。

　　4.1 大数据对政府审计机构和审计职能的冲击

　　大数据时代改变了政府审计的外部坏境，同时给政府审计带来了全新的技术手段。一方面，政府审计部门作为一个开放系统，与经济社会中其他的经济子系统之间保持着错综复杂的联系，外部环境的变化必然导致对政府审计机构及其职能造成冲击。另一方面，政府审计部门作为一个完整的组织，开展审计活动必然需要借助一定的技术和反映一定技术手段的设备来进行，技术和设备水平不仅影响政府审计的工作开展，而且会对政府审计部门的组织管理模式和审计职能的转变产生相当程度的影响。

　　4.1.1 政府审计组织管理模式发生转变。

　　传统的审计组织管理模式由于受到技术水平和数据资源等因素的限制，审计业务部门的设置划分为财政、投资、金融、社保、农业资源环保、经贸、经济责任、监督中心等科室，主要实行以单一的审计小组对审计项目实行"单兵作战"的方式开展审计工作。各个审计小组之间缺乏有效的沟通，不同行业之间的数据不能够有效整合和共享，一方面造成信息孤岛现象严重，另一方面造成跨部门之间的协作较为困难。

　　大数据时代的到来，改变了政府审计的外部环境，审计项目的规模越来越大，复杂程度越来越高，承担的审计风险也日趋加大，在大数据技术的支持下，为了适应环境变化的需要，政府审计的组织管理模式必然会发生变化，向"矩阵制""联合审计""扁平化"等组织方式转变。例如在原有的科室基础上，成立负责信息收集、数据实时跟踪、数据分析的科室，以适应大数据时代要求。在进行大规模审计时，由审计机关负责人牵头，分管领导任小组组长，从各个科室抽调相关人员，组建临时审计小组，同时发挥内部人员各自的特长，分别负责数据采集分析、审计线索查证等工作，从而做到了不同科室的资源共享，进一步提升了政府审计的有效性，降低了审计系统性风险。

　　组织结构的扁平化就是要求项目小组直接由机构负责人垂直管理，从而提高了工作的效率和效果。以南京市审计局为例，在审计社会保障基金预算执行情况时，主动适应大数据形势的发展要求，积极探索改进审计方法，与人社、民政、财政、公安等相关部门协同作战，先由审计部门内部进行数据分析，然后将发现的审计疑点交由各个联合部门进行排查，最终将排查结果汇总至审计组负责人处进行整理，从而实现"集中分析-分散核查-系统研究"的新型审计组织管理模式。同时，审计组对于已经查实的问题可以立即交由人社部门进行处理，实现审计整改的同步。这种利用大数据技术跨部门联合审计的方法，提升了工作效率，并且成效显着。

　　另外要在金审工程前两期的联网审计系统建设基础上，实现中央到地方的联网审计，进一步提升数据资源的共享，把审计成本及风险降到最低，提高效率，实现政府审计监督全覆盖的大格局[54].

　　4.1.2 政府审计机构开始拓宽审计职能。

　　政府审计部门作为国家经济监督部门，在整个国家治理结构中扮演重要角色，长期以来，政府审计部门负责对整个国家政府部门及相关部门的财政和财务收支实施监督。但是由于信息化的不断发展和经济进入新常态，人类社会已迈入到大数据时代，我国的经济形势将面临更加严峻的挑战，政府审计部门由于作为一个开放的系统，与经济社会中的其他子系统保持密切的联系，能够接触到政府各部门、各行各业的数据，能够做到对整个宏观经济的全面覆盖，在大数据技术的支持下，通过大数据分析平台进行数据的挖掘和分析，结合相关数据进行相关性分析，及早发现国家经济运行的过程当中存在的异常变动数据，并进行实时跟踪，实现抵御和预防的功能。例如，在社保审计中，审计署可以将采集到的来自社保中心、地税、就业处、民政局等多个部门的数据，依据参保人群不同特征信息构建数据模型并进行分析处理，从而根据结果来推测出若干年之后的参保人群比例，进而以此估计未来社保基金将会承受的压力。

　　另外，通过大数据技术的支持，政府审计可以进一步拓宽审计职能，而不是仅仅停留在监督和问题的披露阶段。通过大数据分析平台，借助相关性分析，可以规避一系列潜在的、规律性的问题，通过对积累的大量审计数据展开深入地研究，可以发现更多有价值的信息，并找出这些信息背后更深层次的原因。以国有企业腐败问题为例，在对国有企业进行审计时发现腐败问题严重，通过对这类普遍问题的深入挖掘分析，可以发现容易发生腐败的地方主要存在于企业重组、投资并购、招投标等环节，由于具有普遍性，这就要求必须通过对体制、制度等方面存在的缺陷进行有效控制。因此，政府审计要对审计过程中存在的普遍性的问题进行进一步的研究，挖掘出问题存在的本质原因，向相关部门提出解决方案，积极发挥其参谋职能，强化在国家治理结构中的地位。

　　4.2 大数据对政府审计相关内容的冲击

　　大数据时代的快速发展使政府审计外部环境产生了巨大变化，这种变化通过政治、经济、社会、组织环境等表现出来。外部环境的变化使审计机关的审计工作范围不断地扩大，审计数据也不再仅仅局限于传统的结构型数据，还包括各种非结构型数据。审计手段也发生深刻变化，大数据分析技术不断成熟并得到应用。深刻理解大数据时代对政府审计相关内容的影响，有助于更好地把握大数据时代下的机遇，推动政府审计信息化进程，更好地扮演好其在国家治理中的角色。

　　4.2.1 对政府审计范围的冲击。

　　审计范围是对审计对象展开审计工作在空间上达到的广度，随着经济社会等外部环境的发展变化而不断地变化。大数据时代下政府审计的经济环境更加复杂，能源、资源和环境保护等方面存在的薄弱环节和风险隐患在大数据的背景下，不断的以数据的形式呈现出来。

　　从社会环境角度来看，大数据为扩大审计范围，实现政府审计全面覆盖提供了理念支持和技术支持。例如联网审计的进一步运用，使得政府审计机关可以通过被审单位的数据终端获得有关审计对象的实时信息，实现对被审计单位业务进行实时监测，对潜在的风险进行及时的评估，进行常态化信息化跟踪审计，从时间上实现对被审单位进行全面覆盖。另外，大数据时代使政府审计的审计资源更加广泛，大数据环境下，政府审计工作是对跨部门、跨机构、跨风险、跨区域的数据信息进行整合，扩大了数据的来源，从不同角度及高度对被审单位的财务信息实施联合审计；审计抽样由过去样本数据过渡到了全体数据，从整体的角度进行审计，实现了被审计单位数据信息的全面覆盖，从内部和外部实现了审计对象数据信息的广度覆盖。

　　以北京为例，2014 年之前的财税审计主要审查部门组织预算的执行情况，2014之后开始对政府性基金、一般公共基金、社保基金、国资经营预算进行稽查。同样，广东作为经济大省在 2014 年初次展开了财政资金全口径审计，对以上四种基金预算实施了全面审计，并将全部的政府性收支一并纳入监督范围。从各地方的审计清单可以看出，各地开始借助大数据技术，进一步拓展审计范围。

　　尤其是当前新常态背景下，经济下行压力巨大，政府任务逐渐加重，我国的经济面临的系统性风险也与日俱增，政府审计部门作为我国重要的经济监督部门，承担着维护国家经济安全的重要职能，扩大政府审计范围是大势所趋。

　　4.2.2 对政府审计重点的冲击。

　　大数据时代使政府审计工作的外部环境发生变化，从而对审计工作的重点产生重要的影响，这种影响主要体现在两个方面。

　　一方面，政府审计主要针对被审单位财务收支的合规性、合法性及一系列经济活动的效益性进行监督。当前西方发达国家已经将政府的绩效审计作为审计工作的重点，但是从我国当前审计环境来看，审计部门和被审计单位尚未完全树立绩效审计的观念，更多停留在财务收支的合法、合规性审计层面。之所以落后于发达国家，原因可能是多重的，但是技术因素是一个重要原因，而大数据的到来，给我国政府审计带来了重大机遇。以大数据为代表的信息化使我国经济环境下存在的问题得到呈现，绩效审计越来越得到相关部门和人员的重视。更重要的是大数据时代带来了全新的技术手段，使处理数据的效率大幅度提升，传统审计下花费大量时间收集、整理数据的工作方式一去不复返，将审计人员从琐碎的工作中解放出来，把更多的人力物力财力投入到政府绩效审计工作之中。同时大数据技术使过去无法获取、处理的数据资源变得易于获取和加工处理，使政府绩效审计成为可能。

　　另一方面，作为国家电子政务工程之一的"金审工程"已进入第三期建设，金审三期工程的目标是充分发挥政府审计的抵御和预防功能。而大数据的核心是预测，因此金审工程的建设迎来了崭新的机遇期。大数据时代给政府审计带来了广泛的数据来源和先进的技术支撑，国家审计机关可以通过对数据的广泛收集，建立大型数据库，数据库包括与被审计单位或个人相关所有信息，然后利用大数据分析技术进行相关性分析，从而发现被审对象存在的异常变动数据，利用这些审计线索实行实时跟踪，同时结合被审单位的历史数据，对审计对象进行趋势分析，及早发现审计对象的潜在问题，采取相应的应对措施，最终实现抵御和预防的功能。

　　4.2.3 对政府审计方法的冲击。

　　审计方法分狭义和广义两种，狭义的仅仅是指审计证据的获取手段，而广义的指审计各个阶段所使用的方法、技术等。大数据时代对政府审计的审计方法的影响更多的体现在审计证据的获取阶段以及之后的数据整理、分析阶段。

　　在数据收集阶段，大数据拓展了审计机关的数据来源，使得政府审计工作可以利用的数据更加丰富。在传统审计时代，囿于技术的局限性，数据在各个部门的存储情况比较分散，使用效率较低。大数据时代下，国家审计机关可以通过大数据技术盘活部门内部各地的历史积累数据，同时结合被审单位外部的数据资源，例如可以通过金融系统获取资金往来状况，也可以依靠统计部门获取其所在行业的行业数据等。因此大数据技术使得审计线索和数据来源发生改变。而在数据采集的过程当中，可以利用大数据平台，进行数据远程实时采集，例如通过 ODBC 接口采集以及用专用模块采集，将采集的数据在数据库里进行存储，以备实时分析。

　　传统审计思维下，由于信息匮乏，主要面对的是"小数据",这就要求减少错误，保证质量，确保收集到的数据绝对精确，因此寻找审计线索时，主要依靠因果关系进行精确性分析。而大数据时代使审计数据的来源具有广泛性，数据变得越来越具有混杂性，给传统的数据分析带来了困难。海量的数据使政府审计开始关注数据的相关性分析，在海量数据和大数据技术基础之上，通过 Hadoop 等技术进行相关性分析，分析被审计单位的发展趋势。适当的降低在微观角度上对精确度的要求，节省出大量的时间，站在全局的角度分析审计对象，及时发现潜在的问题，从根本上防范潜在的风险。

　　审计署 2014 年以来对大数据技术在政府审计领域的应用不断进行进行积极的探索，在全国范围内推广"集中分析-分散核查-系统研究"的新型审计模式，大大提升了审计效率和优化了审计质量，取得了显着的成就，例如天津市审计部门先后实现了与五十家行政机构和四十家企业集团的联网审计，利用网络技术对其财务信息、业务系统等数据进行实时采集。这种新型数据网络平台一出现，必将打破以往传统的审计模式。

　　4.2.4 对政府审计程序的冲击。

　　传统的政府审计程序下，政府审计部门通常都是在被审计单位的业务完成后才开始进行审计工作。而且主要围绕账项基础、制度等方面展开审计，在审计工作的过程当中，因为无法获取与被审计单位相关的全部数据，所以只能依靠抽样审计，依赖选取的样本进行分析，从局部来反映整体，主要目的是查错防止舞弊。面对日益复杂的审计项目，这种传统的审计程序很难及时的给出审计意见，因此对于评价被审计单位活动的真实性和合法性具有一定的滞后性。

　　而大数据时代的到来，带来了一系列技术的变革，从技术上和观念上对传统的审计程序产生影响。首先，金审一、二期工程的完成，基本完成了 AO 和 OA 应用系统和联网审计系统的建设，大数据背景下的"金审三期"工程更多的是在前期工程的基础上有效的开展开来，"金审三期"工程注重发挥抵御和预防功能。从技术角度来看，"金审一期"和"金审二期"工程已经初步完成了数据中心的建设，并且成功尝试了预算执行联网审计，不断拓展审计范围，促进了跨部门、跨行业之间的联合审计。其次，在此基础上，大数据时代为政府审计带来了全新的数据技术平台，通过数据实时采集技术，将被审计单位和部门的数据实时传输到审计终端，审计人员便可以根据大数据平台对出现问题的审计单位进行审计。例如审计部门可以借助 XBRL、WebService、ETL 等获取审计对象及时的信息，通过大数据分析平台进行及时分析，发现潜在的问题，从而实现对被审计单位的持续性审计。现如今，联网审计系统已经在多个省市地区成功实施部署，例如广东省构建了实时监控、动态监控的在线审计系统，通过这种数据的实时监控，及时发现存在的问题，将改变过去事后审计为主的审计程序，开始向持续性审计转变。与此同时，大数据处理技术、不仅可以处理传统的结构型数据，还能处理一系列非结构型数据，以云计算为特征的大型数据库大幅度的提升了数据分析速度，以及跨部门跨行业的数据整合，使政府审计人员采用总体审计程序变为可能。规避了抽样审计带来的审计风险，对收集到的所有数据整体进行分析，多角度多层次地深入挖掘信息价值。

　　这种传统审计程序向持续性、动态性以及全面审计程序的转变，提高了政府审计的质量和效率的同时，使得政府审计由事后控制向事中控制、事前控制转变。有助于发现被审计单位潜在的问题，向风险导向型审计转变，更好的发挥其在国家治理结构中的抵御和预防机制的作用。