基于大数据的政府审计问题研究绪论

　　第 1  章 绪论

　　1.1 研究背景及意义。

　　1.1.1 研究背景。

　　政府审计，有时又称国家审计，指的是国家审计机关对中央与地方各级政府部门以及各类公共机构展开的审计，主要工作领域涉及财政收支、金融机构、国有企业、政府及事业单位行政部门、公共投资及公共债务等方面。政府审计以推动民主法治为核心，助力党风廉政建设，为维护国家经济秩序平稳运行保驾护航，从而使人民的根本利益得到有效保障。自上世纪 80 年代初国家审计机关建立以来，政府审计的范围在不断扩大，与此同时，政府审计的方式也在逐步发生变化，由最初的手工审计发展为计算机审计，这当然要归功于信息技术的迅猛发展。信息时代的到来使得财政部门、税务机关、海关等国家机构、企事业单位、以及诸如民航、电力、铁道等与国计民生紧密相关的重要行业逐渐开始广泛普及会计电算化。而这些被审计单位的快速信息化和转型，也使得政府审计的大环境发生了翻天覆地的变化，政府审计信息化已经势在必行。

　　回顾我国的政府审计信息化发展历程，自上世纪 90 年代初至今，我国审计署陆续发布了若干关于实行计算机审计的方针政策，也采取了许多推动政府审计信息化建设的措施，以应对信息化带来的机遇与挑战。金审工程，作为国家电子政务建设中十二个重点的业务系统其中之一，促进了政府审计信息化逐步走上正轨。经过十年建设期，政府审计信息化取得的成就有目共睹。现如今，"金审工程"第一期和第二期都已验收成功。"金审工程"成功实施，推动建立了与政府审计信息化相关五大应用系统和设施，逐渐使得政府审计完成了从单一事后审计不断向事后与事中审计相结合、单一现场审计不断向现场与远程审计相结合、单一静态审计不断向静态与动态审计相结合的三大巨变，增强了国家审计机关利用信息技术查错纠弊、打击经济违法犯罪的能力，为政府审计履行其"免疫系统"的监督职责发挥了巨大的推动作用。

　　如今人类信息化进程已经迈进了大数据时代，自 2012 年在达沃斯世界经济论坛上提出要充分利用大数据创造社会效益以来，大数据愈演愈烈，美国也在 2012 年提出了大数据发展规划。大数据已经进入主流市场，成为发达国家和跨国企业的关注焦点，并且已经在部分领域得到运用。不仅如此，大数据也开始逐渐渗透入社会的各个层面和行业，成为重要的社会生产要素和宝贵资源。在汹涌而来的大数据时代下，面对国家机关部门、企事业单位数字化和信息化程度的不断提高，以及大数据时代对政府审计的巨大冲击，政府审计部门应该如何抓住并利用这次宝贵机遇，积极采取应对措施，进一步推动政府审计信息化实现跨越式发展成为了当代政府审计部门面临的重要议题。为了促进政府审计的与时俱进，审计署正在积极组织实施"金审工程"三期工程，国务院也在 2014 年 10 月 09 日印发了《关于加强审计工作的意见》，指出要加快推进政府审计信息化，在实践中综合利用大数据技术，着力部署政府审计的全面覆盖，建立企事业单位、金融机构与国家审计机关的信息资源共享平台。

　　1.1.2 研究意义。

　　大数据时代是信息化建设发展到一定阶段，海量的、纷繁复杂的各类数据累积到一定程度的产物。大数据时代下，政府审计信息化建设亟需站在一个更高的战略性高度，对巨量的数据和信息进行有效的分析和处理，快速、准确的从中提取出有价值的信息，提高政府审计工作效率，推动政府审计工作不断向前发展，同时也为审计机关做出科学决策提供帮助。大数据时代对政府审计的影响研究具有以下的指导意义：

　　（1）是推动政府审计信息化建设的必然要求。随着政府审计信息化建设的不断发展，从最初的账套式审计发展到现在的数据分析审计，审计机关一直积极应对，群策群力，与时俱进，使得政府审计工作绩效突飞猛进。然而当前经济社会各行业各领域不断涌现出海量的、纷繁复杂的数据，数据量的爆炸式增长对政府审计信息化建设又提出了新的巨大的挑战，这也成为各级审计机关面临的又一次严峻考验。因此，大数据时代下，立足实际，以前瞻性的眼光去规划审计信息化的发展未来，及时转变审计思维方式，加快推进数字化审计平台建设，加快综合素质的审计人才的培养，是审计机关推动政府审计信息化建设的必然要求。

　　（2）是提升政府审计工作效率的现实选择。处理速度快是大数据的四大特征之一，这一特征使得数据处理过程由批处理向流处理方式转变，通过大数据分析软件和数据计算、挖掘模型，快速地从海量的、种类繁杂的数据之中提取出有用的信息，实现对数据进行实时处理，这也是大数据技术的精髓。大数据的实时分析、实时处理的特征将会避免审计工作流程的滞后性，及时发现政府审计工作过程中存在的问题，优化政府审计工作流程，进而提升工作效率。

　　（3）是政府审计工作不断向前发展的客观需求。由于海量数据的出现，人类社会已由信息化时代跨入大数据时代，各行各业都要与时俱进，积极应对大数据带来的行业变革，政府审计工作也面临着历史性飞跃，大数据时代的到来使得审计环境发生巨大改变，政府审计人员也必须采取相应的应对措施，在实际工作中变更审计思维和方法、审计内容和重点，以及审计程序等，推动政府审计工作不断迈上新台阶。

　　1.2 国内外研究综述。

　　1.2.1 国外研究综述。

　　（1）审计信息化的研究动态。

　　国外对审计信息化的研究相比中国而言起步还是比较早的，尤其是美国。美国学者 Ron A. Weber 在《信息系统安全与审计》中对信息系统审计的应用以及系统有效性等做了深入研究[1].Frederick Gallegos 认为在实际工作中，应该有不同的信息系统审计，例如对硬件基础设施审计、对数据中心审计等[2].为迎合信息化的建设要求，美国加大了对审计机构的硬件和人员配备的投入，不断改善审计手段，以达到和被审单位实现同步的目的[3].同时美国各界对计算机审计也给予了高度重视，学者 Robert认为，将计算机辅助审计分成数据检测、集成测试以及平行模拟，用来测试系统的内部逻辑[4].美注协（AICPA）于上世纪 60 年代开始研究审计与电子数据处理系统的关系，之后又陆续发布若干关于计算机服务系统的操作指南，详细阐述了计算机环境下审计方法、审计技术等问题。1989 年，美国 EDP（Electronic Data Procession）审计师协会成立，标志着 EDP 审计已经被高度重视[5].

　　加拿大的计算机审计也是一直走在世界前列，上世纪 80 年代，CGA-Canada 颁布了计算机审计的应用指南，详细阐述了在电子数据处理环境下怎样展开审计，怎样以计算机为辅助工具对审计目标等实施控制[6].值得一提的是，加拿大研发的机审软件通用性特别强，实用价值特别高[7].

　　澳大利亚最先使用计算机进行管理和审计的是联邦银行[8],银行内设审计委员会和专门的审计机构，随着计算机审计应用得越来越频繁，联邦银行内审人员人数逐渐减少，但审计系统却逐渐做大。此外，澳大利亚对计算机审计非常重视，在每一个政府部门内都设有审计委员会。

　　（2）大数据的研究动态随着科学技术与经济的不断的发展进步，大数据已经逐渐成为新型社会财富，其价值甚至堪比石油[9].大数据时代的到来，引发了 IT 行业、商业、服务业等各个行业的大变革，从而引起了以美国为首的诸多发达国家的高度重视，部分发展中国家也趋之如骛，希望能够利用大数据技术提升国家竞争力。

　　2012 年，美国政府提出了"大数据发展战略",并正式宣布准备投资 2 亿美元用于这一项目的研究和发展[10],这笔预算将投放于美国各个服务领域，其目的是利用大数据技术收集海量的数据，并提高数据挖掘和分析能力。据悉，美国多个职能部门已经开始了与大数据有关的各种研究与技术开发，特别是美国国防部和美国中央情报局研究成效显着，前者利用大数据技术挖掘高价值军事政治情报，以求快速做出预防应对策略，增强国防安全[11];后者则借此大大缩短了数据的搜集时间。同年 5 月，美国数字政府提出，为优化公共服务质量，各部门必须合力提高数据的获取、保存、分析和共享的能力。美国政府这一系列举措表明，美国已经将大数据发展战略提升到了国家战略的高度。

　　作为大数据积极拥抱者的英国[12],早在 2011 年就有意向表示要带头建立"英国数据银行".2013 年，英国政府及负责企业经营的主导机构宣称计划出资 6 亿英镑用于高新技术产业的发展，而大数据的建设投资资金比例约为 31.5%.英国政府此举必将带动企业在计算机基础设施建设领域的投资，从而加强海量数据的获取与分析能力，在数据变革中抢占先机。另外，为了促进大数据技术的发展，除了商业和学术研究领域，在医疗和农业等方面英国政府也给予了大量的资金和政策支持。英国政府采取了诸多战略举措，通过运用大数据技术，优化了政府部门的日常运行，刺激了公共机构的生产力，减少了福利系统中存在的诈骗以及偷税漏税现象的发生。这些卓越成果充分展现了英国政府大力推动和发展大数据技术的决心。

　　2012 年，在日本新发布的 ICT 战略中，大数据政策备受瞩目，其解释称"大数据技术"的核心是从种类繁多的海量数据之中迅速获取并挖掘高价值的数据的能力[13].日本政府对大数据的未来推广和将会面临的问题进行了广泛的探讨，以期应用大数据技术来解决抗灾救灾、核电站事故等诸多社会性问题。日本政府宣称要在 2013年之后的 8 年时间里发展以开放公共数据和大数据为核心的新型国家战略。目前，无论在大数据技术的理论研究方面还是技术实务方面，日本均走在亚洲的最前沿。

　　澳大利亚政府于 2013 年 8 月初出台了有关公共服务的大数据政策，旨在利用大数据分析技术优化公共服务质量，增加公共服务的种类，提高政府部门工作效率，增强公共对政府的信任度，这必将在公共服务领域引发一场巨大的变革[14].

　　法国政府对大数据领域的发展也给予了高度重视，宣称将投入巨资用于多个大数据发展项目，利用其在数学和统计学领域的优势，大力推进大数据技术的研发[15].
　　
　　在印度，无论是小企业还是外包商业巨头都纷纷进军大数据市场淘金。并且，印度还开始效仿美国加强数据共享和数据开放。对于重视 IT 行业发展的印度来说，大数据技术无疑会为其带来巨大的发展机遇[16].

　　（3）大数据时代对政府审计影响的研究动态国内外关于大数据的理论研究正在蓬勃发展，但是在审计领域的研究与应用成果则比较少。相比而言，大数据在公共服务领域的应用可以查询的资料则比较多一点，作为大数据发展先驱的美国，制定了大数据的研究开发计划，预示着大数据在公共管理领域将会得到重要的应用[17].

　　麦肯锡在其研究报告[18]中指出，大数据技术可以优化公共管理部门的资金配置，增强公共部门责任，使管理成本降幅 15%-20%,提升效率的同时优化服务质量，从而创造出更多的价值。瑞典税务部门利用大数据技术，实现政府部门、企业和公众之间的数据资源共享，消除了数据鸿沟，充分利用数据信息，节省了时间，大大提高了政府部门、企业和公众处理信息的效率[19].

　　德国联邦劳工局通过利用大数据技术，对大量失业人员失业、再就业情况的数据进行采集、分析，根据不同情况采取不同的具有针对性的政府干预措施，为不同人群提供不同的个性化服务，最终很好的解决了失业人员再就业的问题，使得失业人员的满意度大大提高，公共服务的效率也得到提升[20].

　　大数据在公共服务领域的有效应用也为政府审计带来了新的启示[21].大数据技术推动了审计信息化的前进步伐，为计算机审计指明了方向。审计机关可以利用大数据技术为被审计机构制定个性化服务，提高服务效率，更好的满足其要求。

　　1.2.2 国内研究综述。

　　（1）审计信息化的研究动态。

　　在我国，政府审计制度开始创建于 1983 年，伴随着审计署的成立，我国政府审计开启行政审计模式，到现在已有 30 多年的发展历程[22],为我国经济发展和社会进步做出了巨大贡献。我国的专家学者在对政府审计的研究过程中，产生了一些典型的观点。早在政府审计制度建立不久，有学者指出要保持政府审计的独立性。杨时展（1989）指出，各级政府需与各级审计机关保持相对的独立，使得政府审计向取信于民、听审于民的方向不断迈进[23].但是随着信息化历程的起步，政府审计的外部信息环境开始变化，学者和政府官员们开始关注政府审计的管理创新，石爱中副审计长认为应结合理论与实践，创新政府审计的管理模式，向信息化方向迈进[24].吴联生（2003）指出为了更好的协调政府审计各相关主体的利益，应该由政府进行垂直领导，代表广大人民群众对被审计主体进行监督[25];刘家义（2012）提出将"国家治理"与"政府审计"相结合，将政府审计作为国家治理的工具[26],是中国政府审计下一阶段的重要工作任务。

　　近 30 年来，我国政府审计部门在信息化的具体建设实践方面也在进行不断地尝试，从一开始计算机只负责处理文字数据等资料，到计算机作为联网审计的硬件设施，再到目前对计算机实施信息系统审计，逐步实现审计手段的现代化[27].可见我国政府审计在信息化历程中取得的显着成就，例如作为国家信息化发展战略的 12 项重点工程之一的"金审工程"的一、二期已经顺利实施，三期工程正处在紧锣密鼓的建设过程中。而进入大数据时代以来，党的十八大报告在涉及经济结构战略性调整时提出要将信息化作为重要手段之一，并提出加快信息基础设施的投入，进一步推进信息技术的实际运用。《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》中也提到进一步加快对"金审工程"的建设进程。"十二五"规划要求，加速推进金审等信息系统的建设步伐。刘家义审计长强调指出："以数字化为基础的信息化是中国审计事业未来发展的根本出路".

　　从 20 世纪 90 年代末以来，政府审计的信息化进程不断加快。在这一阶段国内学者也针对我国信息化建设现状进行了深入研究，提出应对措施。吴宗源（2001）认为应加强对信息化人才、网络建设、软件开发的投入力度[28].邱发森（2004）在结合我国信息化审计的现状背景下，也同样认为应做好统一规划，做好人才培养[29].彭绍进（2005）认为应从观念上认识信息化审计，人才培养与应用结合[30].政府审计部门在相应的人才培养方面做了大量的实际工作，截止 2014 年审计署已经组织了 69次计算机审计中级水平考试，经常组织人员培训及出国学习。到目前为止，大部分审计人员都取得审计署计算机中级水平考试合格证书，以江苏省为例，目前全省通过审计署培训认证考试的人数高达 2780 人，占全省审计机关在岗人数的 73%.

　　另外一部分学者认为，不仅应该加强人才的培养，还要注重硬件设施、软件设施以及制度方面的投入。例如黄胜、郝宇欣（2005）从行业监管、加强培训、统一软件、学习先进经验、完善法规等方面对我国审计信息化应用提出了建议[31].刘锦萍（2006）认为我国的目前的软硬件审计环境以及规则较为落后，应加强技术投入、完善相关规范，加快软件研发等[32].以上的学者主要认为加强对软硬件的投入，进一步完善信息化条件下的相关规范。政府审计部门近十年也是一直加强对审计软件和硬件的投入，国家审计署统一部署购买现场审计实施系统、机关财务会计核算软件等八大应用软件。各个省市审计机关也各自加强审计软件的开发，完善政府审计规范，取得了一定的成果。

　　信息化条件下，政府审计部门与被审计单位之间的信息化可能存在差异，外加我国信息化起步较晚，人才和技术相应的落后，必然会导致一系列的问题，阻碍审计信息化的进程。针对这些问题，李伟峰（2005）认为应加强认识、正确处理各方面关系、在人才培养和引进方面进行突破等[33].乔瑞红（2005）针对审计信息化建设面临的问题提出加快联网审计，加快信息资源整合和信息共享[34].同样李晓刚（2006）在对审计信息化带来优势等进行深入分析后，也提出网络审计[35].回看近几年政府审计信息化的历程，尤其是金审工程一、二两期工程的顺利结束，已经初步实现了基础的联网审计，更好的实现资源整合和信息共享。

　　政府审计信息化发展到今天也取得了不错的成绩。朱雅芬（2010）指出我国审计信息化建设在提高我国审计工作的效率和效能的同时，改变了传统的审计方式和审计理念，保证了政府审计机关监督检查、查处腐败、打击犯罪等职能的发挥[36]
.例如高效完成了国家社保基金审计、保障性住房工程审计等。以 2014 年的政府审计工作成果为例，审计工作为国家较少损失 3090 亿元，移送违法问题 423 件 1976 人。

　　进入大数据时代后，政府审计的外部环境发生变化，政府审计的信息化历程发展到新的一个阶段。牛艳芳、薛岩、孟祥雨（2014）认为我国政府审计信息化已经经历了现场审计和联网审计的模式，随着云计算等新兴技术的成熟，最终会向数据大集中的云审计模式转变[37]面对全新的环境，政府审计部门已经着手展开对大数据技术的研究，为大数据审计做好全面准备。

　　（2）大数据的研究动态。

　　大数据是 IT 产业新一次的具有颠覆性意义的技术革命[38],世界各国对大数据的重视已经提到了前所未有的高度，中国也将大数据视为重要的战略资源，并将大数据的研究和发展作为新的国家战略[39].同其他国家相比，中国对于大数据的研究则稍微晚了一点，但发展势头良好。在美国提出有关大数据的研究开发计划之后不久，中国紧随其后，批复了"十二五规划"以加强中国的政务信息化建设，该工程预计耗资几百亿[40],涵盖人口、文化、空间、法人和宏观经济五大资源库的建设工程。这预示着新一轮的技术革命浪潮已经蔓延到了中国，中国研究、发展、开放、共享大数据的时代已经到来了[41].

　　2012 年 8 月，国务院提出要构建大数据产业链，促进信息消费，突破关键技术，构建大数据研究平台，促进资源整合创新，大力推进大数据服务平台应用示范项目[42],广东省率先启动了大数据发展战略[43],推动政府转型，北京积极探索政府数据公开，上海也制定了大数据三年的研发行动计划。11 月，Hadoop 与大数据技术大会成功举行，这场中国 IT 界的盛会的主题为"大数据共享与开放技术",大会以大数据的应用及数据安全等为讨论焦点，对大数据的采集、展示和研发具有重大推动作用。

　　2015 年 5 月，中国政府印发了《2015 年政府信息公开工作要点》，提出要重点推进信息公开领域，国企信息的公开是其中的一个亮点。中国 80%的数据掌握在政府手中，如何开放这些数据，促进大众对政府数据的加工、利用和创新，从而实现更大的数据价值，是中国政府面临的一个重要课题[44].

　　目前，国内正在积极进行大数据技术的研究，并已经涉足科学、金融、电子商务、互联网、制造业等多个领域[45],其中一些互联网巨头公司为大数据技术的应用研究贡献了巨大的力量。中国要加速提升将大数据资源转化为信息知识的速度和能力，提升国家的核心竞争力，争夺大数据技术革命的制高点[46].

　　（3）大数据时代对政府审计影响的研究动态何芹（2009）认为，由于我国的政府审计信息化的进程不断向前迈进，持续审计将成为大数据时代下政府审计发展的必然趋势[47].

　　张侠、刘军（2010）指出在大数据时代背景下，政府审计将逐渐向以分析、预测等为主的审计转变，逐渐完成从事后审计、现场审计、分期审计分别向事中和事后审计相结合、远程审计、实时审计的转型[48].

　　隋学深（2013）指出大数据的多元异构、跨领域关联等特征，将给未来政府审计带来变革性的影响。在认可了大数据将是政府审计的重要战略资源的基础之上，还提出大数据将提升政府审计对经济社会风险预警能力，大数据将带来基于全数据模式的审计思维变革以及审计大数据分析将是政府审计重要战略技能的观点[49].

　　王海燕（2013）指出大数据时代背景下，审计范围正在逐渐扩大，由最初被审计单位账本上的结构性数据，发展到业务数据、电子数据等非结构性数据。当前，我国审计机关已经将大数据技术应用于社保、住房公积金、税收等多个行业的审计中并初见成效[50].

　　综合国内外专家学者的研究成果可以看出，大数据时代的到来加速了人类的信息化进程，大数据已经开始渗透到各个国家，各个行业领域以及各个社会层面，成为极其重要的生产要素和宝贵资源。以美国为首的西方发达国家主要将大数据技术应用于国家安全、公共管理等领域，将大数据应用于政府审计领域的参考资料比较少，我们只能从大数据在其他领域的应用中吸取经验，得到启发。在我国，已经有部分学者开始了这方面的研究，他们认为大数据时代下，政府审计的大环境、方法和内容、以及思维模式都将有所改变，审计会朝着持续审计、实时审计的方向发展，大数据时代下政府审计必将迎来巨大的发展机遇期。

　　1.3 研究内容、方法和主要创新点。

　　1.3.1 研究内容。

　　文章的内容分为七部分，第一个部分是绪论，主要阐述了我国的政府审计目前迎来了大数据时代的大背景，进而引出了文章的研究意义，在对国内外研究现状进行概述之后，指出了本文的研究内容、方法和创新点。第二部分首先对大数据的概念和特征进行了概述，其次指出大数据的核心是挖掘其潜在的数据价值。第三部分首先对政府审计的概念和作用进行了理论概述，其次从传统、信息化和大数据三个审计阶段具体论述了政府审计的发展历程。第四部分论述大数据时代的到来对政府审计机构和职能、政府审计相关内容的影响。第五部分分析了大数据时代下政府审计现状及存在的问题。第六部分基于第五部分中的问题提出了应对措施。第七部分是结论及展望。

　　1.3.2 研究方法。

　　（1）对比分析法：通过对比国内外关于审计信息化、大数据、大数据时代对政府审计的影响的研究动态，做出客观评价，借鉴其成熟经验，去粗取精。

　　（2）案例分析法：通过分析研究大数据技术在其他领域的成功应用案例，总结并借鉴其成功之道，为大数据技术在审计领域的应用打下基础，并列举了大数据时代下政府审计现状及存在的问题的实例。

　　（3）文献分析法：指的是通过对查找的文献、文章、书籍进行阅读分析，归纳并参照借鉴他人的理论观点，结合自身研究的实际内容，形成自己的新的观点的方法。

　　通过对文献的研究，能够深刻了解政府审计信息化的发展历程，从而预测大数据时代下政府审计的发展方向。

　　1.3.3 主要创新点。

　　随着信息技术的发展，大数据技术已经在金融、电子商务、社交网络等领域掀起了巨大的变革，但是在审计领域却还涉足不深，尤其是能够掌握国家宏观调控的政府审计领域，因此，本文所研究的大数据时代对政府审计的影响是一大创新点。