天津宝坻经济责任审计问题的成因分析

　　3.4 天津市宝坻区经济责任审计存在问题的成因分析。

　　分析上述问题，可以看出问题形成的原因是多方面的，有法律制度层面的原因，也有体制机制上的原因，还有审计人员自身的原因，有审计技术方法及技术指标的原因，也有被审计单位的原因，正是这些各方面的原因，共同作用在经济责任审计工作上，才导致了上述问题，具体分析，主要原因有以下几方面：

　　3.4.1 现行审计体制上的原因。

　　现行审计体制实行政府领导下的双重领导的行政型审计模式，经济责任审计工作相应地在这一审计模式下进行，审计成为维持政府功能的一种手段，政府也存在这对国家审计的需求动机。这种体制在我国特定的历史、政治、经济和文化原因之下，有其存在的必然性和合理性。一方面有利于在传统行政主导经济社会发展的背景之下发挥审计监督的权威性，及时有效实施审计监督，另一方面也有利于审计工作服务和服从于政府制定的经济工作部署，促进实现审计工作目标和宏观调控。

　　但是这种体制模式在审计实践中也突显了审计监督的局限性，审计机关同级监督的方式使得审计地位相对弱化。同时造成的审计独立性地位不强成为了经济责任审计监督诸多问题的最根本原因。事实证明，地方审计机关在行政上隶属于地方政府，经费由地方财政予以保证，审计工作既要服务和服从于地方政府的需要，又要坚持依法审计，贯彻和执行国家既定的方针和政策，使得二者之间关系难以平衡。这一现状的存在使得我国的国家审计体制有违审计契约观，即为维持契约当事人即公众和政府之间的契约关系均衡和降低契约成本而寻找最有效的国家审计体制。尽管宪法规定了政府审计不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉，但各级审计机关作为同级政府的一个行政职能部门，在实施经济责任审计的过程中必须服从本级政府。上级审计机关只在业务上对地方审计机关进行领导，但行政和人事乃至审计经费均隶属于同级政府的管理体制下，必然导致了审计机关独立性不强，权威性不够的局面。

　　3.4.2 经济责任审计制度上的原因。

　　一是制度供给滞后。首先，现行关于经济责任审计制度规范的法律层级明显偏低，刚性效力有限。《审计法》是关于领导干部经济责任审计制度的最高法律渊源，除此之外，就是一些规范性文件，主要包括：国务院颁行的行政法规，如《中华人民共和国审计实施条例》等；国务院所属部门、尤其是审计署颁行的规章，如《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》和上述规定的《实施细则》等；各地颁行的地方性法规，如天津市宝坻区的《宝坻县党政领导干部任期经济责任实施细则》、《宝坻县党政领导干部任期经济责任暂行办法》

　　等。其次，各地审计机关在实践中摸索逐步建立了不同层次不同内容的有关规范地方经济责任审计工作的制度或办法，但是这些制度并未在全国范围内得到统一规范或是认可，具体实施审计工作的过程中仍然面临着很多具体而复杂的事情需要制度予以规范和明确，国家层次的经济责任审计制度目前还不能满足与审计实践的需要，有很多地方已经获取的成功经验仍需要进一步推广和接受实践的检验以形成制度规定下来。

　　二是相关准则与工作规范等仍存在较多"空白",特别是针对地区、行业差异性，立法"分门别类"并不够。在关于离任审计的主体与对象、期限与时间、程序与方法、相关机构的协调与配合、评价与标准、结果与利用以及对离任审计工作的管理与监督、违反离任审计制度的后果与责任等诸多方面并不严谨与规范，存在较大的主观性与随意性。以离任审计相关机关协调与配合为例，相关制度文本在责任划定、协同方式、工作衔接等方面存在很大模糊性或矛盾性。经济责任审计由组织、纪检、审计等部门多头管理，其大多由组织部门确定，纪检部门参与，审计部门则往往处于被动局面。组织部门经常片面强调组织程序，与审计部门并不沟通，扰乱了审计部门相关审计计划，造成审计工作程序紊乱。

　　3.4.3 经济责任审计联席会议制度未充分发挥作用。

　　一是联席会议制度建设依据不完善，导致宝坻区政府领导的重视程度不够。

　　尽管《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》在组织协调章节对建立经济责任审计联席会议制度、联席会议职责、联席会议办公室职责等作了明确要求，但都只是行政规定，比较原则性，没有明确联席会议制度建设具体如何操作，对于具体操作实施尤其是基层审计机关在组织实施过程中困难较大。

　　由此可见，经济责任审计联席会议制度目标定位不高，重点不突出，同时宝坻区经济发展的不快和思想意识观念上认识不够，被动地建立联席会议制度，注重形式多一些，实质工作少一些，有应付的成分。这就使得经济责任审计工作顺利有效开展的机制尚未健全，各部门积极参与经济责任审计支持经济责任审计的局面尚未形成，审计问责方式简单而效果不大，问责机制尚未完全建立并实现良性运转。只有把经济责任审计结果同干部提拔任命和工作考评和审计问责等有机结合起来，才能充分发挥好评价考核、监督制约领导干部的作用。

　　二是联席会议组织领导力度不够。2001年10月宝坻区成立了经济责任审计工作联席会议，并由各成员单位的主要领导组成了经济责任审计工作领导小组，领导全区的经济责任审计工作。联席会议下设办公室，设在宝坻区审计局内部，与宝坻区审计局经济责任审计科合署办公，这就使召集和牵头部门成了宝坻区审计局。但在行政级别上，宝坻区审计局的组织领导力度不够，基本上都是主管经济责任审计的副局长和经济责任审计科科长参加会议，这样的组织结构，既定的效果难以达到，功效也无法充分法挥。而实际操作中，联席会议主要以听审计情况汇报为主，对如何规范经济责任审计工作、建章立制等方面探索的不多，审计部门在联席会议上唱独角戏，使联席会议的指导、衔接作用未能得到很好的发挥。

　　三是联席会议制度的协调配合机制尚不完善，影响了经济责任审计结果的转化利用。经济责任审计的多部门联席会议成为审计监督中的一个重要制度保证。

　　联席会议制度在项目计划安排、解决审计实施中的困难等方面发挥了一定的积极作用，但在审计协调配合与结果运用方面仍存在很多问题。

　　3.4.4 审计风险控制薄弱。

　　一是审计力量严重不足。天津市宝坻区审计局共有在职人员36人，其中正处级领导干部实职两名，虚职两名；副处级领导干部实职四名，虚职两名。除去领导干部10人和办公室5人，在一线的审计人员只有21人，并且近五年没有人员变化。但是经济责任审计的工作量呈增加趋势，2009年16人，2010年19人，2011年22人，2012年18人，2013年27人。21名一线审计人员，不仅要完成经济责任审计项目还要完成本机预算执行审计和上级审计机关交给的任务，人员少与业务量重的矛盾突出。

　　二是审计人员综合素质不高。经济责任审计作为对领导干部直接经济监督的一项工作，审计难度较一般常规审计项目要大很多，审计人员的综合素质要求很高，因为审计人员的综合素质直接关系着审计监督的效果。一是经济责任不能再局限于对会计资料审查核实，而要对会计资料中反映出来的管理过程进行分析，并判断对管理过程的影响程度。二是经济责任要对领导干部重大经济事项的效益性进行评估。三是经济责任审计领域和技术不断拓展。从宝坻区未来审计的发展看，随着职能审计的开展，经济责任审计要涉及到很多领域，也要运用很多现代化的审计技术。这对审计人员的要求更高了，只会看账本审帐已经不行了，必须通过学习让自己能够掌握和运用最新的法律法规，提高自己分析宏观经济问题的能力。审计人员只有让自己拥有复合型的知识和能力，才能在被审计单位纷繁复杂的经济活动中，正确的分析问题，并且在正确分析问题的基础上提出解决问题的建议和办法，为政府决策提供有力保障。而现实却是宝坻区审计局面临着人员老化、审计人员素质不高不能胜任经济责任审计工作的困境。

　　三是审计质量控制存在薄弱环节。由于经济责任审计涉及到领导干部的升迁、任免等个人利益，比一般的审计更敏感，这就要求审计质量控制要更为严格。

　　同时经济责任审计涉及的审计内容更加广泛，需要对相关法律法规和政策内容正确的把握，仅仅依靠审计组成员的力量是不够的。宝坻区审计局的做法通常是在审计结束后再向局机关领导汇报审计情况，审计实施过程中仅是主管领导把关。

　　对审计中出现的新情况、新问题仅凭主管领导和审计组成员还不能将问题深入细致的分析研究，对政策的把握也存在主观性，使审计风险加大。这些新情况和新问题正是审计的重点，需要审计机关集体研究，确定思路，特别是对倾向性的问题研究对策。

　　四是缺少经济责任审计指标评价体系。由于不同行业，不同部门或单位的领导干部的经济责任不同，评价指标的选择也就不同，目前宝坻区审计局还没有制定出一套完整的经济责任指标评价体系，而是仅凭借审计人员的经验和职业判断选取几个指标进行评价，由于审计人员的能力素质不同，对指标的理解又千差万别，选择的审计评价指标不统一，这不仅降低了审计报告的可比性，降低了审计报告的利用效果，而且加大了审计风险。指标评价体系的缺乏，已经成为制约宝坻区经济责任审计发展的"瓶颈".2011年宝坻区审计局在总结以往经验的基础上，进一步完善了镇街和工业园区经济责任评价框架。对镇街审计，研究确定五项审计评价内容，即：财政财务收支真实性、资产负债情况、税收完成情况、重要经济事项决策和执行情况、内控制度建立和执行情况。其中，在重要经济事项决策和执行情况评价中，增设了对产业功能区审计的6项指标；对工业园区的审计，把入驻企业数量、实现税收、土地出让面积、亩出让价格、土地出让金收取、园区投入等情况列入规定评价内容。但是框架下还需要许多内容需要细化。