完善天津市宝坻区经济责任审计的对策

　　第四章 完善天津市宝坻区经济责任审计的对策

　　4.1 完善经济责任审计体制。

　　独立性是审计的灵魂，是国家审计的基本特征，经济责任审计之所以能客观公正的进行正式因为审计的独立性。只有保持审计的独立性，才能对领导干部权利运行有效地监督和制约，才能充分发挥经济责任审计的作用。审计体制通常被划分为四种类型，即立法型、司法型、行政型和独立型。立法型即审计机关隶属于立法机构，对其负责并报告工作，美国和加拿大是立法型的代表国家。司法型即审计机关拥有司法权，法国和西班牙是司法型的代表国家。行政型即审计机关隶属于政府，审计监督职能在政府领导下独立行使，中国和瑞典是行政型的代表国家。独立型即审计机关对法律负责，独立于立法、司法机关和行政机构之外，日本和德国是独立型的代表国家。从各国的实践上看，行政型模式的独立性是最弱的。但是从我国的国情上看，行政型模式又是最适合我国现状的。一是目前我国人大监督的作用尚未充分发挥，最高国家权力机关的地位也未能从实质上得以多大改善和体现。要实现向立法型、司法型审计体制的转变，一方面涉及《宪法》

　　规定审计体制的修改和审计机关职责的重新定位，另一方面也难以实现切实发挥经济责任审计监督的根本作用，改革的成本和风险也是相当巨大的。二是我国是中国共产党领导下的人民民主专政的社会主义国家，审计机关是国家政权组成中的一部分，在进行审计监督的过程中，尤其是党员领导干部经济责任审计的过程中，从审计安排开始审计全过程就不可能离开党的规划和政府具体部署等要求，审计工作还必需服从服务于党和政府的要求，独立性模式不符合我国实际。

　　综上所述，由于政治体制和现实原因，国家的审计体制不可能改变，可以采取循序渐进的改革方式，通过提高地方审计机关的行政级别或实行垂直领导并保障审计经费单独列入国家预算不受同级财政或政府制约的前提下，强化经济责任审计从上对下进行的监督模式更有利于权力的制约监督，保证审计独立性。地方审计机关只有在业务、组织上都接受上级审计机关的领导，经费上也完全脱离于当地政府，才能更加充分发挥审计监督的作用确保审计结果的客观公正。在现有框架下实行省级以下审计机关垂直领导，将宝坻区审计局的人、财、物全部收归天津市审计局统一管理，是宝坻区审计局完全脱离区政府管理，摆脱宝坻区政府对区审计局的组织人事和财物的控制，才能有效保持审计的独立性。这种改革模式既不违反现有的法律法规，而且阻力小容易实施。

　　4.2 健全经济责任审计法律法规制度。

　　1999年5月，中办、国办出台了两个暂行规定，对领导干部经济责任审计工作进行了规范。2006年2月，新修订的《审计法》第25条进一步明确了经济责任审计的法律依据。中办、国办于2010年10月印发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》。中央七部委于2014年7月联合颁布了上述规定的《实施细则》。从上述经济责任审计法律制度可以看出，经济责任审计虽已被写入了审计法，但是关于经济责任审计工作的全国性规范和专门性法规尚未出台。经济责任审计在审计环境、审计对象和审计任务等方面都有特殊要求，从经济责任审计的内在要求和客观实践需要出发，仅靠行政法规不足以调整经济责任审计活动中形成的各种关系，应将党对干部监督管理的有关政策规定与依据法律需要制定的行政监督和政府问责规范有机结合起来，这不仅有利于经济责任审计制度的顺利施行，也更加符合宪法精神。这就急需制定一部具有实践指导意义的《经济责任审计法》或者《经济责任审计条例》，来切实保障审计工作的独立性，确保审计的公平、公开和公正。

　　健全经济责任审计的相关法律法规，应重点关注以下几个方面：

　　1、界定领导干部经济责任。经济责任审计不仅要对领导干部的履职情况进行合法性、经济性和效益性进行审查，还要对查出的问题进行分析，在分析问题的基础上还要对被审计领导干部做出恰当的审计评价。目前尚没有对领导干部应负的经济责任进行明确的规定，使审计评价无依据可循。因此，要明确界定正职和副职之间、书记和行政负责人之间、直接责任人和间接责任人之间应负的责任，使经济责任审计评价和责任界定有明确的法律依据，增加审计评价的客观性和权威。

　　2、制定经济责任审计的责任追究制度。不仅要对被审人的违法违纪行为进行追究，还要对审计部门及相关部门不认真履行职责的行为进行追究。一是明确规定出对什么样的问题，采取什么样措施，追究什么样的责任。二是规定审计部门必须依法审计，按照规定的程序审计，确保审计质量；组织部门和纪检监察部门关于审计结果运用的有关职责，比如对规定必须进行问责的问题，而没有问责，就要追究有关部门的责任；三是被审计单位或者相关部门不配合审计工作，给审计工作设置障碍的，要追究被审计单位和相关部门的责任。

　　3、制定各相关部门配合协调开展经济责任审计工作的规定。经济责任审计要对领导干部权利的运行进行监督，而领导干部的权利运行涉及到很多部门，要想顺利完成经济责任审计任务，必须得到相关部门的支持和配合。特别是要得到纪检监察和组织人事部门的配合，纪检监察部门在审计开始时提供给审计部门收到的反映被审计领导干部的问题，提供审计线索，在对有些问题进行进一步调查和核实的时候，也需要纪检监察的配合。以制度的形式加以规定，有利于提高审计效率和深入地开展经济责任工作。

　　4.3 继续强化和发挥联席会议作用。

　　首先，优化联席会议制度结构，切实发挥部门联动性。一是"扩容",在现有基础上，邀请人大常委会列席联席会议，将财政、环保、统计、国土等有关部门纳入联席会议，以便更加科学、高效地开展地方党政主要领导干部经济责任审计工作；二是"瘦身",因为管理领导干部的部门是纪检委，任命领导干部的部门是组织部、监督领导干部的部门是审计局，联席会议成员如果直接由纪检、组织、审计等部门组成，可以提高针对性。目前联席会议的组织协调部门是审计机关，但是审计机关是业务型的部门，组织协调不是审计部门的强项，加之审计部门人员少工作量重，实在不应担此重任，建议进一步明确联席会议的其他组成部门负责牵头组织工作。

　　其次，制定联席会议制度细则，着力加强会议实效性。联席会议的成员单位，负责领导本地区经济责任审计工作，统一组织协调经济责任审计的规范、计划、实施、结果运用和督查调研等，并形成各部门"审前共商、审中协作、审后运用"的协调配合机制。实际上，建立联席会议制度时，想要达到的上述目的，并没有达到。要改变各成员单位不关心经济责任审计工作的状态，必须要制定联席会议制度细则，必须突出对"议"的规定。必须从实际出发，对"议"的程序是什么，对问题进行商议时要讨论的事项，对各成员单位应当承担的议事责任进行制度设计和细化。同时还要对审计查处问题的整改落实、审计查处问题的问责，审计结果的运用等事项提出要求。

　　再次，寻求联席会议制度创新，保障审计深化发展。经济责任审计是加强对领导干部特别是"一把手"监督的重要举措，是促进领导干部廉政勤政的重要手段，是发现违法违纪问题的重要渠道。并且当前社会和公众对领导干部权力运行的关注度提高，要求寻求联席会议制度的创新，进一步发挥审计的监督、制约作用。要求联席会议的各成员单位在审计进行当中加大协作力度，各成员单位抽调专业人员参与审计，这样有利于各成员单位从各自角度监督，使审计评价更加科学恰当，也可以有效控制审计风险，风险责任也已不再由审计一家担负，而是由各成员单位共同承担。

　　最后，充分发挥各联席会议各成员单位的优势，确保审计成果充分利用。审计结果的正确处理和利用决定了经济责任审计能的作发挥的大小，如审计结果得不到有效运用将使经济责任审计流于形式。应从以下三个方面加强经济责任审计成果的利用。

　　1、创新审计结果运用的形式，扩大审计结果运用的平台。一是，实行审计结果公开制度。公开审计结果是一把双刃剑，既是加强对被审计人的监督，又是加强对审计工作质量的监督。一方面把审计查出的问题进行曝光，加强公众对领导干部的监督，也可以使审计查出的问题尽快得到整改落实；另一方面审计结果公布于众，接受公众检查，是对审计工作质量的严峻考验。可以采取以下几种形式对审计结果进行公开：通过报纸、电视等新闻媒体向公众进行公开；以会议的形式向被审计单位的领导班子和一般干部职工进行公开；以通报的形式向被审计单位所在系统进行公开。二是建立审计结果通报制度。审计机关在进行经济责任审计的过程出，对发现的普遍性、政策性和倾向性的问题，要进行汇总整理，并分析问题产生的原因，提出解决问题的建议，形成经济责任审计要情或专报报送党委、政府。经党委、政府研究后，联合发文对审计机关保送的情况在一定范围内进行通报。三是完善审计问题整改落实反馈制度。经济责任审计结束后，有审计机关出具审计结果报告，制作审计决定书，报告和决定书明确要求了对审计查出问题的处理和整改落实的期限，但是由于缺乏监督很多问题得不到落实。需要完善整改落实反馈制度，通过回访和召开专题会议的形式对被审计单位的整改落实情况进行监督，并且将整改落实情况也作为干部考核的一项指标。四是审计结果和任前公示相结合。把经济责任审计结果作为干部任前公示的一项内容，一方面让公众更多的了解拟人用干部情况，尤其是履行经济责任的情况；另一方面经济责任审计的作用和效果也得到了有效增强。

　　2.将经济责任审计结果纳入政府问责制体系。一是经济责任审计结果将清晰地界定被审计领导干部在任职期间所应承担的责任，在建立健全当前政府问责制体系的同时，将经济责任审计结果作为触发机制纳入政府问责制体系，这是构建新的政府问责制体系的根本前提。二是问责主体的更新。将经济责任审计结果纳入政府问责制体系中，审计部门就成为新的问责主体，可以充分发挥审计结果的作用。三是联席会议制度的"问责"是政府问责制体系的关键。在这个新的问责制体系中，问责主体是一个由包括纪委监察机关、组织人事部门、审计部门、人大代表、民主党派、新闻媒体等多部门共同参加组成的联席会议。除了传统的人大代表行使问责权力、民主党派发挥监督职能外，经济责任审计结果将作为问责触发机制，由审计部门参与问责，这就大大增强了问责的信度和力度。

　　3.加强审计结果报告的可读性、应用性。一是增加结果报告的可读性。现在的经济责任审计结果报告采用纯文字的表述方式，即便是数字表述较多的篇幅，也没有用图表表示的方式。有些情况下用图表表示，可以省去文字叙述的繁缛，更加直观，从而增加报告的可读性。使报告阅读者或使用者能够很容易读懂报告所反映的情况，促进审计意见被科学地采纳和被审计单位或个人又好又快地整改。二是增加结果报告的应用性。对被审计领导干部经济责任审计的结果要区别对待：对经审计的领导干部成绩突出的，要树立典型、公开表扬；对德才兼备、勇于开拓创新的，要提拔和重用；对由于非主观原因造成损失浪费的，按照相关规定进行处理；对有严重违法违纪行为的，移送有关部门；对查出的问题够不上党纪政纪处分的，予以诫勉；对审计反映的一般性问题，由主管领导和组织部门出面谈话等。

　　4.4 建立完善风险控制机制。

　　4.4.1 提高审计人员素质，建立责任追究制度。

　　经济责任审计对象特殊、政策性强、涉及面广，开展工作难度大的特点，决定了他的高风险性。因此，经济责任审计对审计人员的业务能力、职业操守、政治素质有很高的要求。但目前审计机关大多只重视审计人员业务素质的提升，还应从以下几个方面对审计人员的素质进行全方位的提升，以便更好地控制审计风险。一是培养审计人员的职业操守。审计人员要把"依法审计、客观公正、各尽职守"的职业道德牢记心中，同时加大对经济责任审计重要性的学习教育。二是提高审计人员的风险意识。加强对审计人员的教育，让他们认识到审计风险无处不在，但是审计风险是可以通过采取措施来防范和控制的，只有加强防范和控制，才能减少自己要承担的责任风险。只有审计人员认识到风险防范的重要性，才能自觉地采取措施降低审计风险。三是加强基础知识培训。经济责任审计的特殊性，特别是要对领导干部履行经济责任的情况进行评价，要求审计人员不仅要有过硬的业务素质，还要有责任意识、政治意思和大局意识。必须要加强培训，让审计人员掌握国家的重大方针政策，最新的法律出法规和制度，还要对国内外的案例进行学习研究，以掌握先进的审计理念和审计手段。四是建立责任追求制度。规定出审计各个环节中审计组长、主审、协审应当负的责任，规定出现什么样的问题追究什么样的责任。这样一旦出现问题，就可以追究相关人员的责任，并进行处理处罚，增强审计人员责任感，使他们在审计的过程中能尽职尽责的开展工作。

　　4.4.2 坚持集体把关，保证审计结果质量。

　　1、在每个项目的审、审中和审后三个阶段均由局务会议集体研究审议。审前调查阶段第一次把关：在全面了解被审计单位职能的基础上，共同研究，确定审计重点，制定审计实施方案；审计实施阶段第二次把关：针对确定的审计重点，随时听取审计组汇报，对审计中发现的新情况、新问题，共同研究对策，提出解决问题的方法思路；现场审计结束后第三次把关：共同研究问题定性和处理意见，保证审计结果的依法合规。三次把关可以充分发挥了集体的智慧，使审计内容更加完善，审计重点更加突出，审计评价更加客观准确，保证了审计项目的顺利实施和预期审计目标的实现，提高审计质量。

　　2、建立项目管理和考核机制，促进审计目标的落实。把目标管理和考核贯穿于业务工作的始终，根据工作程序，对审计项目的审前调查、审计案卷、审计结果、审计成果和整改落实情况进行考核，并通过局务会议进行实时评价，以动态考核表的形式不定期公布，从而实现对审计项目的实时管理、全程监督和动态考核。

　　4.4.3 改进审计方法，创新审计手段。

　　经济责任审计涉及面广，审计难度大，审计人员使用传统审计方法和审计手段往往难以达到预期的审计效果，从而加大了审计风险。因此，审计人员应与时俱进，结合被审计单位的特点，选择科学合理的审计方法，创新审计手段。

　　1、创新审计手段，一是审计部门在初步了解被审计单位时，可以设立专家组，聘请来自社会各界的专家，从被审计单位的战略管理、人力资源管理、投资管理、社会责任与可持续运营等方面提出审计咨询意见，为审计组确定审计重点指引方向。二是对于规模较大、情况较复杂的审计项目，审计部门可抽调各业务部门精通本部门审计业务的人员，与聘请的专家与社会审计人员，组成审计团队，形成"一盘棋"的工作格局。

　　2、改进审计方法。一是适当延伸审计至审计期限之外。经济责任审计的审计期限一般为三年，就对只对任期内某三年的情况进行全面审计，但是被审计单位的经济活动是有连续性，若只是审查其中的一段时间必然造成审计事项的不完整，不了解事情的来龙去脉，审计不掌握经济事项的全面情况，就无法做出恰当的评价。比如，有的单位从三年的审计情况上看各项工作和指标都完成的较好，但是延伸看看之前的情况，发现是前任领导大侠的基础；有的单位从三年的审计情况上看各项工作和指标不是很好，但是延伸看看之前的情况，发现是由于以前的遗留问题所至。二是财务数据审计要与外部调查结合。审计人员首先要对财政财务收支情况进行全面的审查，但是账面所反映的经济事项未必是真实的，比如现在开假发票用虚假的票据掩盖事实的真象。审计人员应当从外部多调查，从多方面印证账面反应的经济事项是否真实，如搜集相关的会议记录纪要，召开座谈会，走访调查相关人员等。三是纵向比较与横向比较像结合。纵向比较是指对同一单位的不同时期进行比较，主要是领导干部任职前后进行比较，通过动态的比较准确评价领导的经济责任。横向比较是指在不同部门单位之间进行比较，可以反映出领导管理水平上、遵纪守法上和廉洁自律上等方面的差距，找出其所处的准确位置，为党委、政府和有关部门加强干部管理提供可信、可靠、可用的依据。

　　4.4.4 建立经济责任审计指标评价体系。

　　很多审计人员反映对领导干部经济责任履行情况进行评价是经济责任你审计的难点，这是因为没有一套经济责任审计评价指标体系。现实的情况是，审计人员根据自己的职业判断确定评价指标，由于个人认识的差距，选择的评价指标千差万别，导致评价结果不利于组织部门的利用，也增加了审计风险。指标评价体系的缺乏，已经成为制约经济责任审计发展的"瓶颈".

　　评价指标的选择要满足三个方面的要求。一是直观，经济责任审计的目的之一是，为纪检监察部门和组织人事部门考核、任用干部提供参考依据。作为依据使用的评价结果，不仅要定性，更要定量，以增加可比性。二是当事人要认可，因为经济责任审计评价结果，会对领导干部的仕途产生一定的影响。三是社会要认可，以为只有得到社会的认可，经济责任审计才有生存和发展的土壤。为了满足上述要求，建立经济责任审计评价指标体系应建议从以下三个方面考虑：

　　1、效益指标：（1）财政收入或地方财政收入增长率、税收收入或地方税收收入增长率和国民生产总值（GNP）或国内生产总值（GDP）增长率。这些指标适用于对地方党政领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们指挥、协调组织收入和创造价值的能力，这些指标可以采取分别向财政、税务和统计部门走访调查的方式取得。（2）收入增长率、产值增长率和利润增长率。这些指标适用于对国有或国有控股企业（以下简称企业）领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们领导职工组织收入和创造价值的能力及取得效益情况，这些指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得。（3）净资产增长率和资产负债增长率。这些指标适用于对县直部门和事业单位领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们的管理水平和能力，这些指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得。

　　④固定资产投资增长率和国有资产保值增值率。这些指标适用于对各个不同岗位领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们重大决策情况和管理国有资产的水平及能力，这些指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得或者走访有关部门取得。

　　2、管理指标：（1）财政支出或地方财政支出增长率和一般性财政支出增长率。这些指标适用于对地方党政领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们领导、管理的水平和能力，这些指标可以采取向财政部门走访调查的方式取得。

　　（2）公用经费支出增长率。该指标适用于对县直部门和事业单位领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们的管理水平和能力，该项指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得。（3）成本或单位成本增长率。这些指标适用于对企业领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们领导管理和控制成本的水平和能力。这些指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得。（4）招待费用增长率。实事求是地讲，招待费用目前是一个比较敏感的指标，是各级领导和组织以及广大人民群众较为关注的一项指标，其中往往容易隐藏一些违规违纪的问题，所以应该将其纳入评价指标中并予以单列。该指标适用于对县直部门、事业单位和企业领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们的管理水平和能力及廉洁自律情况，该项指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得。

　　3、民生指标：（1）农民人均纯收入增长率、城镇居民人均收入增长率、社会保障事业投入增长率、教育事业投入增长率和社会公益事业投入增长率。这些指标适用于对地方党政领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们的执政理念和关注、重视民生情况，这些指标可以采取向统计部门和财政部门走访调查的方式取得。（2）职工人均收入增长率。该指标适用于对县直部门、事业单位和企业领导干部的评价，在一定程度上可以反映出他们关注、关心职工生活及收入增长情况，该项指标可以通过对其所在单位审计过程中直接取得。

　　按照不同的被审计对象可以分别从上述三种类型指标中选取与其审计目标相适应的指标，可比性也可以根据不同的审计目标作出不同的选择，既可以选择与历史同期比，也可以选择后任与前任比；既可以选择单个年份的指标进行比较，也可以选择任期内几年的平均指标进行比较。通过这一系列指标比较、计算和分析的基础上再辅之以被审计对象所在的行业性指标进行定量分析所作出的审计评价，可以从一定程度上评价被审计领导干部的执政能力、决策能力和管理水平，从而达到预期的审计目的。

　　根据上述指标，结合宝坻区审计实际，设计行政事业单位经济责任审计评价指标及量化评价表如下：

　　1、预算收入增长率：（任职报告期预算收入-任职前预算收入）÷任职前预算收入×100%;2、非税收入增长率：（任职报告期非税收入-任职前非税收入）÷任职前非税收入×100%.

　　3、预算执行率：实际数÷（预算数+调整数）×100%;（当预算执行率<1时，反映了预算资金结余与滞留情况；预算执行率>1时，说明该单位超预算。）4、资产负债率=负债总额/资产总额*100%5、资产保值增值率=期末净资产/期初净资产*100%6、人均开支=本期支出数/本期平均在职人数*100%7、公用支出比率=本期公用支出数/本期支出总数*100%8、人均办公使用面积=本期末单位办公用房使用面积/期末在职人员数9、人车比例=本期末在职人员数/期末公务用车实有数