澳大利亚国家审计治理腐败特点及启示

　　第 4 章 澳大利亚国家审计治理腐败特点及启示

　　国家审计治理腐败对于保障国民经济健康发展具有重要意义。现如今，我国国家审计治理腐败工作的外在环境、审计主体和成果运用方面还存在着许多问题，由于腐败日趋智能化、多样化，我国国家审计治理腐败所面临的挑战较之以往更加严峻。作为清廉指数得分较高、排名靠前的澳大利亚，其治理腐败机制相对完善，国家审计作为澳大利亚国家治理腐败机制的重要组成部分，在其一百多年的发展历程中，不断适应腐败治理的工作需求，在腐败治理方面颇具优势。借鉴澳大利亚国家审计治理腐败的工作经验，有助于对国家审计治理腐败的工作内容、方法、队伍建设等方面做出改进。

　　4.1 澳大利亚国家审计治理腐败的特点。

　　4.1.1IT 审计迅速发展。

　　信息化环境下的腐败是指通过计算机、信息化软件等新型网络工具，进行职权内外的非法交易，从而达到谋求特殊利益的目的。针对新型腐败，澳大利亚发起了 IT审计。为了落实 IT 审计在反腐工作中的应用，在法规方面，审计署专门设立了《澳大利亚 IT 审计准则》，用以规范 IT 审计的程序、内容和技术方法。在审计方式方面，澳大利亚国家审计注重对财务收支审计和绩效审计的应用，其中以计算机为基础工具的 IT 审计占比相对较高，大约处于 40%~50%之间。与此同时，联邦审计署做到了对每一个被审计单位审计数据的记录存档和联网备份，计算机作为审计工具在审计工作中已得到广泛应用。在治理腐败工作中，IT 审计通过发挥实时监督的优势，起到了防止重复审计工作、提高审计效率、降低审计成本的作用，同时还保障了审计数据的真实性，使得腐败处理结果可以有效落实并得到正确应用。

　　4.1.2 审计制度较为健全。

　　1901 年，澳大利亚出台了《审计法》，同年澳大利亚设立了联邦审计署主管全国审计工作，类似地，各州也结合地方特点建立各州审计署，至今已百年有余。由于联邦审计署重点关注资产领域，联邦审计署于 1995 年编制了《资产管理手册》，其作为判断审计客体是否按照程序管理资产的依据，以判断资产管理中是否存在腐败行为。

　　1997 年，澳大利亚颁布了修改后的《审计长法》、《财务管理和问责法》和《联邦机构和联邦企业法》，以法律的形式对审计长的独立性、职责、权力、绩效审计的职责和内容等方面都制定了具体细则。在独立性方面，法律规定澳大利亚国家审计署和审计长独立于政府部门，如此一来，审计署和政府部门之间呈现出没有上下级隶属关系的政治性体制结构，成为了国家审计治理腐败工作的根本性制度保障；与此同时，审计长拥有向议会以及行使公共权力的部门提供审计服务的自由选择权，进一步表明了审计长在治理腐败工作中的独立地位。在绩效审计的实际工作中，审计机关以审计绩效指标体系为标准来实施对公共权力部门的审计，并发挥审计机关可查询并采集被审计单位信息的先天优势，强化审计机关履行国家审计监督职责过程中的问责功能。如果说《审计长法》明确了审计署的绩效审计职责和内容，《财政管理及问责法》则从财务管理角度规定了公务员的绩效职责，而 2013 年颁布的《公共治理、绩效和责任法》则进一步为公共权力部门的治理、绩效、责任的综合运用设立了一个新的框架，也为践行绩效审计问责提供了有效路径。

　　另外，澳大利亚的审计结果公告制度在保障审计质量的客观公正、提高审计成果运用效率、加强对腐败的警示作用等方面具有重要意义。依据 1982 年的《信息自由法》以及 1999 年的《公共服务法》等系列法律规定，澳大利亚审计署在需要在会计年度终止之后，依照特定行文方式拟定年度审计报告，包括审计工作计划、任务完成进度、结论成果、审计长意见、组织部门内部管理和经济活动情况等，提交议会审议并向社会公布。同时，澳大利亚发挥审计署官方网站的最大效用，合理有效地传递相关审计信息，例如：审计法律法规，关于公共资金、资产、资源的各项审计报告等，全部于网站中予以公示，为社会查阅和监督提供公开化渠道，通过社会力量实现对腐败查处结果纠正情况的有效监督。

　　4.1.3 审计模式独立性较高。

　　（1）审计署独立性较高。从政治体制结构方面来看，澳大利亚联邦审计署与政府之间保持独立关系， 其直接向议会负责并报告工作。各州和地区则结合地方特点，分别根据地方法律设置地方审计署和审计长，独立履行职责并行使权力。而就审计内部行政机制而言，联邦审计署与各地方审计署在业务和行政方面并不存在上下级的隶属关系， 二者之间通过审计长联席会议制度开展学术和工作交流；从经济角度分析，政府并不负责调拨发放联邦审计署的财政经费，其根据审计业务和组织机构日常需求，向议会报备预算并最终由议会拨款；从人员设立层面来看，根据 《审计长法》的相关规定， 审计长是议会特设的审计师，其具有较高的独立地位，其提名经由议会批准，由行政总督最终任命，任期通常为十年，只有同时通过参议院和众议院的审议才可对其实行罢免，审计长在行使职权时也同样具有较高的自由裁量空间，可以自行决定审计范围，期间不受其他任何主体的干扰，.

　　在如此高度独立的审计模式下，审计工作在人事和财政资金方面皆不受政府干涉。

　　各级审计署在腐败案件的查处过程中能够避免审计决策压力的影响，保障国家审计治理腐败工作结果的真实合理性。

　　（2）外部监督机构独立性高。为了避免审计机关的内部腐败，澳大利亚还注重对国家审计机关实行外部监督。即联邦审计署作为第三方监督机构， 同样需要接受其他主体的监督。澳大利亚联邦和地方地区都设立了审计委员会，其最高负责人由独立的专业人士担任，行使对审计机关业务及活动的监督职能。该审计委员会就审计长编制的审计报告进行逐年审查， 并拥有对审计署随时抽查审计的权力。根据《财务管理和问责法》的相关规定， 联邦审计署需要每隔一段时间就接受并配合审计委员会的监督检查。如此有助于防止审计机关内生性腐败，保障国家审计机关的客观公正性。

　　4.1.4 绩效审计工作内容明确。

　　绩效审计是澳大利亚国家审计的特色审计业务，主要目的是审查被审计单位的投入产出比和内部管理情况，预防腐败的滋生和壮大。绩效审计责任和分工划分明确，使得各级审计部门职责分明，降低各公共部门间"踢皮球"现象的出现概率。并在一定程度上提高了审计工作效率，保障治理腐败效果的有效落实。

　　（1）绩效审计职责专一。

　　澳大利亚审计机关依据审计准则，通过绩效审计、财务收支审计履行治理腐败的职责，其财务收支审计和绩效审计是截然不同的两个概念。首先是在机构上互不干涉。

　　联邦及各州审计署皆设立了财务收支审计司和绩效审计司， 主要职责是针对政府公共部门及国有企业实行绩效审计和财务收支审计。两个部门之间泾渭分明，审计范围和职权方面通常没有交集；其次是在同一项目中不共存。财务收支审计和绩效审计项目之间交集为零，没有在同一项目中二者同时存在的可能性，且项目与审计目标之间保持"一对一"的关系，类似数学当中的函数，根据每一个给定的 X 值，都有唯一确定的 Y 值与之对应，即开展财务收支审计时得出的是关于财务收支的真实性和合理性的结果，进行绩效审计时则对被审计单位管理活动的绩效予以评价。

　　（2）绩效审计分工明确。

　　由于绩效审计的业务范围较为宽泛，所以澳大利亚将绩效审计按照单位性质分为了几大类，如：银行保险类的金融机构、交通运输机构、人事管理机构等，并根据每一类机构分设相应的审计工作小组，按照知识结构、业务经验、学历水平等配置组内人员，如此层层分配的审计结构有助于落实审计责任，促使绩效审计工作的有效运行。

　　在审计项目的选定方面，绩效审计通常结合以往的审计经验、社会公众的反馈意见、上级机关的指示，将审计客体确认为某些单位组织机构，或者是某项活动、某个工作环节等，例如：某个会议的工作流程、某项工程的质量审核等。绩效审计明确的分工使得工作重点更为突出，在审计工作中更能集中力量发现腐败问题。

　　4.2 启示。

　　澳大利亚国家审计在审计方法、法律制度、机构配置、绩效审计开展等方面，为我国拓展国家审计治理腐败工作提供了一定的思路。然而由于各个国家基本国情不同，在总结澳大利亚审计治理腐败工作经验时，应该"取其精华、去其糟粕",结合时代特点和我国国情，为改善我国国家审计治理腐败工作的运行机制和保障机制奠定基础，促使早日实现国家良治。

　　（1）先进的审计方法是国家审计治理腐败的基础。

　　澳大利亚对 IT 审计应用程序、技术方法等予以明确规定，这就使得国家审计在使用计算机治理腐败过程中有章可循。同时，澳大利亚的 IT 审计治理腐败理念较为先进，注重 IT 职业化队伍培训。在我国，审计法与实施条例均未提及审计技术方法应用，致使我国在审计方法依然停留在传统阶段，并未就新型 IT 审计进一步落实和扩展，虽然在技术方面，我国国家审计目前运用的集信息采集、统计抽样、自动分析、模块管理、结果生成于一体的办公系统，比澳大利亚审计署的许多软件更具优势；澳大利亚 IT 审计中运用的 Access、Matlab、Excel、SQL（Structured Query Language,结构化查询语言）等数据分析工具，也为我国审计人员熟悉掌握。然而我国的 IT 审计技术应用并不广泛，究其原因，我国并没有树立类似于澳大利亚国家的 IT 审计理念，对腐败的审计程序和方式也没有制定专门的统一标准，IT 人才培训项目较为欠缺。所以我国需要进一步树立 IT 审计治理腐败的理念，注重 IT 人才培养，为治理腐败打造合理有效的工具。

　　（2）健全的法律体系是国家审计治理腐败的保障。

　　治理腐败的根本性措施在于建立健全法律，从而为审计成果提供保障。澳大利亚通过一系列法律的制定规定国家审计的机构设立、职权行使、结果公布等事项，为审计机关依法审计提供了法律保障。如澳大利亚将审计问责看做是遏制行政权力滥用、治理腐败一种制度承载机制，在《财务管理和问责法》中规定，审计问责的方式方法，加强审计机关对政府行政决定的审查和行政行为的监督，以切实可行的客观性推进审计问责制度安排的科学性。在审计成果运用方面，澳大利亚审计署在《审计长法》中规定："审计成果一般都通过审计工作报告上交议会，经由其推敲审核后向社会公布".

　　而我国只将审计结果公告视为审计权力而非审计职责，这会使得审计结果具有较大弹性，不利于审计结果落实到治理腐败工作中。

　　借鉴澳大利亚审计经验， 我国应加快制定审计问责制度和审计结果公告制度，确立审计问责形式，并在不涉及国家机要和被审计单位保密信息的前提下，对审计结果公开化。这对提高审计结果的公信度、警示腐败具有重要意义。

　　（3）审计监督机构的设立是开展审计治理腐败工作的关键。

　　澳大利亚审计署具有双重身份，其不仅是审计监督业务的执行者，还是接受第三方监督机构审查的被监督者。我国可以借鉴澳大利亚国家的相关经验，设立监督审计工作的外部监督机构。因为审计机关也具有开展业务、履行职责、承担后果等方面的活动，各项活动就需要涉及到资金财物的使用，然而这些财物的使用情况和用途并没有得到有效监管，这也是行政型机构设立方面的缺失。因此，我国可以效仿澳大利亚国家，在全国人民代表大会之下设立专门的委员会监督审计机关权力运用和资金管理情况，并将审查结果予以公示。如此可确保审计机关的公正廉洁，防止其内生性腐败。

　　（4）绩效审计的清晰定位是治理腐败工作的需求。

　　腐败问题不仅仅局限于财政、财务收支方面，还体现在部门、单位管理活动的任何方面。治理腐败需要将这两方面分列，在财务收支和绩效方面分别进行评价，以此达到治理腐败的最佳效果。在我国，《审计法》仅要求审计机关应依法对公共资金、资产或资源的真实、合法和效益性进行审计监督，其并未将绩效审计的工作方法、目标、程序、对象、范围等进行明确制定。如此使得在审计治理腐败工作中，财务审计与绩效审计工作内容易重复或遗漏，无法对腐败案件进行有效审计。

　　吸取澳大利亚在绩效审计方面的优势，结合我国审计工作特点，我国应该制定相关法律文件就绩效审计作出合理规定。一是在立法方面，我国应出台关于绩效审计治理腐败的工作方法、实施程序、目标内容等细则条例，制定我国绩效审计准则和相关审计指南，并加速国家审计治理腐败评价体系的研究与开发；二是在审计领域方面，将政府公共部门和国有企业等视为绩效审计工作重点领域，并在范围上规定绩效审计既包括各项经济活动，还包括单位内部管理等；三是在工作程序方面，首先绩效审计应了解被审计单位财务审计报告，以为绩效审计提供相关经济数据，其次依据被审计单位的经济运行情况，进一步评价单位内部控制管理活动，从而全面制定审计报告，保障审计成果的真实性和应用性。

　　章末小结。

　　澳大利亚国家审计治理腐败工作颇具成效，其在审计立法、模式、内容、方法等方面皆具反腐优势，因此，我国在借鉴澳大利亚国家审计治理腐败工作经验的基础上，应从建立健全审计问责制度和审计结果公告制度、提高审计机关独立性、明确绩效审计定位、普及 IT 审计方法等方面进行改革，提高我国国家审计治理腐败的工作质量和效率。