我国国家审计治理腐败的保障机制

　　第 6 章 我国国家审计治理腐败的保障机制

　　国家审计治理腐败运行机制是国家审计治理腐败功能得以有效发挥的基础，其决定着审计治理腐败工作的效率和成果，保障国家审计治理腐败运行机制的合理运作十分必要。本章拟对国家审计治理腐败工作的保障机制予以探讨，在结合国家审计治理腐败工作特点的基础上，以期能在审计体制和国家审计治理腐败制度体系方面有所改善。

　　6.1 改进国家审计体制。

　　6.1.1 审计模式的选择。

　　前已述及，我国审计机关目前采用行政型审计模式。此种审计模式致使审计机关缺乏独立性，随着审计环境的更迭变化，国家审计的审计对象逐渐转移到政府部门上来，继续沿用以往的行政型审计模式会使审计机关逐步衍变为政府部门的内部审计。

　　而内部审计对于权力运行的监督和制约作用极其有限，只有没有隶属关系的两个机构间的权力监督，才能发挥监督效用最大化。所以，优化权力运行、防范权力滥用必须实行权力的外部监督。由此可见，改革我国审计模式势在必行。

　　目前在全世界主要存在四种审计模式，其具体包括行政型、司法型、立法型、独立型。在这四者当中，立法型审计模式赋予了审计机关高度独立性，解除了审计机关权力被束缚的状况，强化了审计治理腐败的职责，提升了治理腐败效果。然而在实际工作中，直接全面实施立法型审计模式较为困难，因此，党的十八届四中全会颁布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出："要完善审计制度，强化上级审计机关与下级审计机关的领导，探索省以下地方审计机关人财物统一管理".当前我国在部分省市实施的省级以下审计机关垂直化管理试点已陆续展开，这为提高基层审计机关的独立性、增强审计机关腐败治理能力提供了强力保障，也为未来在更大范围内实现审计机关垂直化管理直至过渡到立法型模式奠定了实践基础。

　　6.1.2 由行政型向立法型审计模式的转换。

　　国家审计模式改革应结合时代特点，借鉴澳大利亚国家审计治理腐败的经验，逐步建立具有较高独立性的国家审计模式--立法型国家审计模式。若要试行立法型审计模式，就要改变现阶段同时向本级政府和上级审计机关报告工作的"双重领导体制",而转变为有且仅有一个报告主体的"垂直领导机制",以达到合理开展审计治理腐败工作、避免其他主题干涉的目的。依据这一目标，我国实行立法型审计模式的具体做法如下：

　　（1）机构设置方面。在行政机构设立过程中主要兼顾两个主体，一是国家审计署，另一个是地方各级审计机关。为保障审计工作的独立性，我国审计署应与国务院呈平行关系，监督国务院的经济活动和权力运行，同时将全国人民代表大会作为唯一的报告主体，避免审计工作的多重领导。类似地，地方各级审计机关由地方各级人民代表大会负责管理。同时，在内部隶属关系方面，地方各级人民代表大会有全国人民代表大会负责，地方各级审计机关由国家审计署管理并向其汇报工作。

　　（2）人员设立方面。结合澳大利亚审计模式的选择经验，我国国家审计署及地方各级审计机关均设审计长一职。其中，国家审计署的最高审计长由国家主席提名，经由全国人民代表大会表决任免，任期为 5-10 年，省级及以下地方各级审计机关审计长，由上一级审计机关提名，人事任免由本级人民代表大会表决决定。

　　（3）审计经费方面。目前审计机关经费由本级政府财政负责，使得审计机关与政府之间产生了利益关联，如此，审计机关对被审计单位的监督审查极易受到干扰，由此造成腐败的滋生和蔓延。基于此，我国审计机关的经费应脱离本级政府财政，并统一纳入中央预算，省级以下地方各级审计机关的经费应结合工作特点，在每一财年结束之前制定下一年经费预算，报由上一级审计机关并层层递进，最终由中央拨款至省级审计机关，进而由省拨付至地市级。如此设定使得审计机关保持财务上的独立性，避免利益掣肘，充分保障审计机关成果合理有效运行。

　　立法型审计模式将赋予我国审计机关在政治结构和经济上较高的独立性，摆脱了行政型审计模式下其他主体的干涉，使得各级审计机关都能高度独立地发挥审计监督作用，充分履行治理腐败的职能，从而实现了真正意义上的第三方监督，有利于提高审计治理腐败工作质量。

　　6.2 完善国家审计治理腐败制度体系。

　　健全的法律制度体系是治理腐败的根本性制度保障，只有根据相关标准才能判断某些行为是否能被归类为腐败，同时，体系就审计工作的程序方法、重点内容、目标职责等予以明确规定，有助于审计工作的有效落实。国家审计作为治理腐败机制中的重要参与者，必须依法按照法律制度履行监督职责，完善国家审计在治理腐败方面的法律法规建设，使审计反腐有法可依。

　　6.2.1 加快制定国家审计治理腐败规范体系。

　　我国应从治理腐败的角度，对《审计法》进一步修改，同时建立健全国家审计治理腐败准则及工作制度。首先，在法律上要确立审计机关治理腐败职责，建立合法合规、应用性强审计工作方法，保障审计机关对被审计单位行使调查和惩治的权力；其次，要建立健全治理腐败过程中审计准则和工作制度，包括审计举报制度、审计调查制度、腐败案件移送制度、审计责任追究制度、成果质量保障制度等；最终，要建立体系化的审计执业规范，包括审计领域范围、方式方法、信息评价、结果公告、审议决策以及审计人员素质等方面。

　　6.2.2 加强国家审计治理腐败评价体系的研究与开发。

　　国家审计治理腐败评价体系是反映我国国家审计治理腐败成果的重要标准。国家审计治理腐败成果的评价是指通过对腐败治理的目标进行系统分析，以确定预期目标是否达到，是否合理有效；通过分析评价腐败治理过程，总结成败原因；通过及时有效的信息反馈，为不断提高腐败治理的决策运作水平提出改进意见和建议，从而达到有效控制、减少腐败行为发生的目的。

　　评价体系具有反馈性，即评价的结果应当并且能够反馈到决策部门，作为制定、调整相关政策制度的依据。为了加强国家审计治理腐败评价体系的研究与开发，我国可以采用设立调查问卷、网络投票、随机走访等多种形式搜集反馈信息，建立信息反馈机制，进而通过对数据的筛选与分析，发现社会公众对审计结果的关注重点和需求规律，为审计机关得出最终评价奠定基础。另外，在制定国家审计治理腐败评价体系过程中，最具技术性的环节是制定审计治理腐败效果评价标准。对此，我国现今尚未出台统一规定。本文建议，我国应在现有法律法规中选择与腐败评估及绩效审计相适应的标准进行修整并使之系统化，同时参考类似审计项目的评估标准，注意选择标准的适用性、可操作性，确保其与其它法律法规制度内容不发生冲突。需要注意的是，标准的确定需要建立在对现有法律法规文件全面了解的基础上，不能随意评估，避免评估结果与法律法规相悖的状况发生。

　　6.2.3 建立健全国家审计问责制度。

　　审计问责制度不健全、对违规人员责任追究不到位，势必会纵容腐败行为。因此，我国亟需出台审计问责相关法规和实施细则来弥补腐败责任无法明确追究的漏洞，加大国家审计问责力度，提高整改腐败问题的效率。为了真正实现审计问责，可以从以下几个方面来健全审计问责制度：（1）明确审计问责的主体。问责主体的冗杂会导致审计权责模糊、结果失真、工作效率低下。本文认为审计问责应的主体应主要是审计机关和司法机关，审计机关负责审理经济财政、行政管理方面的问责，司法机关负责处置涉及刑事犯罪的问责。（2）加大对个人责任的问责。区分单位责任与个人责任，要加强对个人责任的追究力度；区分直接责任与领导责任，重点关注对领导责任的追究。针对个人责任，除了行政处分之外，还应当增加罚款以及承担经济责任的内容。

　　（3）加强审计问责的程序法治。基本问责程序应设定为： 审计机关针对被审计单位的整体情况对行政和经济方面进行问责，若超出其职权范围，则将越权部分移交相关部门负责管理，其问责结果应在规定期限内报送审计机关。另外，为了更好地实施审计问责制度，保障其成果合理运行，应当为责任落实约定期限，若被执行单位不在期限内予以整改，审计机关可通过上级主管部门对其行使处罚权。

　　6.2.4 建立腐败治理监督合作机制。

　　近年来，审计机关在与纪委、检察、司法机关的协调合作中，凭借其专业优势提供了大量的线索证据，使得很多腐败案件得以侦破，由此可见，建立健全的腐败治理监督合作机制有助于审计成果运用，建立腐败治理监督合作机制十分必要。国家审计应遵循腐败治理体系的规定，与纪委、检察、司法机关等监督部门相结合，共创高效联动的合作机制。一方面，建立腐败监督综合信息平台。目前，我国监督机关业务信息交流不畅，呈现各自为政的态势，为降低审计成本、减少审计业务量、打破监督主题间信息壁垒，我国应建立腐败监督综合信息平台，该平台通过信息化手段，将各单位的业务信息贮存在数据库中，查询时通过检索关键词就可以得到被监督单位信息，真正实现资源共享和实时监控；另一方面，建立起审计与纪委、检察、司法等机关业务衔接机制。首先，签署监督机关内部合作协议。为保障审计成果最终得到有效落实，促使被审计单位整改，打击腐败行为，世界上多个国家都采取签署监督机关内部合作协议的工作方法，协议以法律的形式保障合作机制的顺利运行，有助于明确各监督机构职责，此种方法具有良好实践效果。其次，建立审计证据向刑事证据转化制度。与纪委、检察、司法等其他监督机关相比，审计机关处于反腐工作的前线，具有第一时间获得被审计单位相关资料的先天优势，纪委、检察、司法等机关在对腐败案件定性时同样需要相关证据作为结论依据，此时若将审计证据向刑事证据转化，就可以避免纪委等机关的重复工作，节约了工作成本、提高了审计效率。因此，建立健全审计证据向刑事证据的转化制度值得商榷。

　　章末小结。

　　本章主要阐述我国国家审计治理腐败的保障机制，主要分为两方面，一方面通过改进国家审计模式为治理腐败提供结构性保障，另一方面通过建立健全审计治理腐败法规体系为治理腐败提供制度性支持。在改进国家审计体制方面，本文倾向于建立垂直化立法型审计模式，以保障审计治理腐败工作的高度独立性；在完善国家审计治理腐败制度体系方面，针对我国审计治理腐败工作存在的问题，通过制定国家审计治理腐败规范体系、加强国家审计治理腐败评价体系的研究与开发、建立健全国家审计问责制度、建立腐败治理监督合作机制来保障审计治理腐败工作的有效展开。