乡镇主要领导干部经济责任审计的目标和思路

　　一、引言
　　
　　责任政府理论强调政府要有效履行公共受托责任，不仅履行显性责任（如宪法、法律、法规，明确规定的责任），还要履行隐性责任（如道德责任；宪法、法律、法规未作明确规定，但符合人民群众客观需求的责任），既要对其行政行为过程负责，做到回应、有弹性、具备胜任能力、执行正当的法律程序、负责和诚实，也要对其行政行为结果负责（回应是指公共组织快速了解民众的需求，不仅回应民众先前表达的需求，而且应以前瞻的主动行为研究问题、解决问题。弹性是指政府所面对的是公众，而不同人的需求、认知与偏好不可能完全相同，因此，政策的规划和执行要充分考虑各种不同的因素，不可死板。胜任能力是指政府的行为必须有效率、有效能。正当法律程序是指政府必须依法而治，而不是恣意而治。

　　负责是指当行政人员或政府机关有违法、失职的事情发生时，必须要有人对此负起责任。诚实一方面要求政府要坦白公开，即在政策的制定与执行的某些阶段要公开，接受外界的监督；另一方面则要求政府的公共管理者不能利用权力谋取不正当的利益）。

　　责任政府的观点符合国家良治的标准，也成为现实中各级政府追求的目标。审计作为实现良治的重要途径之一，促进责任政府的构建理应成为重要的审计目标。

　　乡镇作为我国最基层的行政层级，在农村乃至整个国家经济社会发展中发挥着基础性作用，其发展状况直接体现着国家治理的水平。

　　介乎村与县之间，从空间范围、经济实力、产业结构来说，乡镇能够形成特色鲜明的经济社会发展模式，其主要领导干部的经济责任相对容易界定，经济责任履行情况相对容易评价。因此，文章将乡镇主要领导干部的经济责任审计作为研究对象，应用责任政府理论，对审计的目标、思路和内容进行系统梳理，以期对其他层级主要领导干部的经济责任审计有所借鉴。

　　二、乡镇主要领导干部履行经济责任的影响因素
　　
　　乡镇主要领导干部履行经济责任的过程中，受到很多因素的影响，主要包括以下六个方面：

　　（一）乡镇特点
　　乡镇在自然资源禀赋、历史条件、产业结构、人口因素、地理位置、经济社会发展水平等方面存在很大差异。强镇、中心镇有较好的区位优势、产业优势、较强的经济实力、较好的基础设施和较大的发展潜力，对周边普通乡镇发展具有一定的辐射力。这类乡镇城镇化步伐较快，具备了较强的城市经济特点。一般乡镇从经济体量、资源优势、财政能力等方面均与强镇和中心镇有较大差距，部分贫困乡镇仍为吃饭财政。农业主导型乡镇、工业主导型乡镇、商贸主导型乡镇、旅游主导型乡镇在发展思路和发展重点上也有很大差异。乡镇特点是主要领导干部履行经济责任的客观条件。领导干部必须依据乡镇特点确定乡镇的发展战略和发展重点，推动当地经济社会科学发展，才能做到科学履责。

　　（二）人民群众需求
　　人民群众在基础教育、卫生防疫、公共安全、环境保护等纯公共产品供给，社保、农业、农村基础设施等准公共产品的补贴等方面，对政府有直接的投资需求；在产业扶持、促进就业等方面对政府的引导管理有所诉求；在集体资产资源处置等热点焦点问题上对政府和领导干部的廉洁自律有刚性要求。人民群众的需求是乡镇主要领导干部受托经济责任的最终来源，也是其履职的基本依据。乡镇一级政府，一方面要将人民群众“零容忍”的廉政问题作为履责的高压线，绝不触碰；另一方面要引导人民群众的理性需求，建立科学的需求表达机制，在事权范围内和财力允许的条件下，考虑受益范围、风险水平等因素，分析研究需求的优先顺序，尽最大努力满足人民群众的需求。

　　（三）乡镇政府职能
　　2008 年地方政府机构改革以后，乡镇政府的职能逐渐呈现出两个特点。一是乡镇政府与市场、个人和村集体的分工趋向明晰。乡镇政府由管理型政府变为服务型政府，将经营自主权交还农民，不再履行“催种催收”责任；将村级事务管理权交还村民自治组织，将市场运作事务交由社会、合作组织管理。一定程度上看，乡镇政府的职能趋于萎缩。二是职能范围广。改革后，乡镇政府在促进经济发展、增加农民收入，强化公共服务、着力改善民生，加强社会管理、维护农村稳定，推进基层民主、促进农村和谐等方面发挥着难以替代的作用。除了提供必要的公共产品、公共服务，在招商引资、产业扶持、资产资源处置等方面仍然保留了“大政府”的痕迹。乡镇政府的职能决定了乡镇主要领导干部履行经济责任的理论内容和边界。

　　（四）制度环境
　　制度环境是乡镇主要领导干部履行经济责任的制度约束，主要体现在两个方面：一是乡镇政府与上级政府，尤其是县区政府之间的事权划分。事权和职能看似相同，实则是两个问题，职能是法律上规定的或者理论上普遍认可的，事权则是在具体的行政制度环境中乡镇政府与上级政府形成的惯例。乡镇政府在法律上和理论上承担着经济发展、社会管理、改善民生等职能，然而实际运作过程中，权力上移和权力下沉造成乡镇一级政府职能越位和缺位并存的局面。“强镇扩权”一定程度上理顺了县镇两级的事权和财权关系，为强镇依法科学履职创造了较好的制度环境。二是上级党委政府对乡镇主要领导干部的考核。上级党委政府给乡镇主要领导干部制定了严格的考核制度，给乡镇工作划定了“轨道”,同时也成为领导干部个人晋升的主要激励因素。最优状态下，考核应该有利于激励乡镇领导干部科学合法履职，推动乡镇社会科学发展。然而现实中，很多考核办法尚存完善的空间，如考核导向不科学，关注显性政绩较多，关注隐形政绩不够，GDP 和财政收入等指标权重较高，这种考核导向有可能会扭曲领导干部的政绩观，导致人民群众真正的经济利益诉求得不到满足，乡镇的持续发展缺乏后劲。

　　再如，考核特色不突出，制定的目标责任制可能是将上级政府的绩效目标向乡镇作简单摊派，也可能严格依照上级政府首长的行政偏好确定指标权重，缺乏对地区差异的考虑，导致乡镇领导干部只追求“平均数”,不求有功、但求无过，一味迎合考核，不顾地方实际的博弈心态，致使各乡镇出现“千人一面”、特色不突出、发展战略不明晰等问题。

　　（五）财权和财力
　　乡镇政府的财权和财力是乡镇领导干部履行经济责任的财务约束，有两个显著的特点：一是有限性。随着分税制改革、取消农业税等一系列改革，不少乡镇名为“一级预算”,实则受税收来源不明确、收入结构调控空间小、历史债务负担沉重所困，在财力和财权上越发受到制约。二是独立性。“乡财县管”的改革，没有改变乡镇的预算管理权、资金使用权和财务审批权，一定程度上规范了乡镇财政支出管理，保证了乡镇、村干部工资的正常发放。一些产权关系模糊的土地、矿产、林地、山地等资源可为乡镇政府支配。通过支配部分资产和资源，乡镇政府可以获得土地出让、土地返回、城建配套费、企业股权和资产出租等收入。“强镇扩权”地区，实行镇级财政增量分享，这种方式给强镇预留了较大的自由空间。

　　（六）法律法规政策纪律
　　乡镇主要领导干部在履行责任的过程中必须无条件遵守法律法规，贯彻执行党和国家有关经济工作的方针政策和决策部署；中国共产党党员必须严格遵守党的各项纪律要求。这些法律法规政策纪律主要包括：行政法、财经法规、基础教育、卫生医疗、社会保障、土地等方面的法律和政策，以及廉洁从政方面的纪律要求。这是领导干部履行经济责任的法制约束。

　　上面六个影响因素中，乡镇特点、人民群众需求和乡镇政府职能三个因素决定了乡镇主要领导干部的应然责任，也就是领导干部应该履行的责任；制度环境、财权财力和法律法规政策纪律决定了乡镇主要领导干部的实然责任，也就是领导干部实际履行的责任，若不履责，会被追究责任的范畴。

　　理想状态下，实然责任和应然责任是一致的。两者若存在差异，有两种可能的情况：一是实然责任小于应然责任，如以上级任务为主要行政动力，不能有效满足人民群众合理需求。二是实然责任大于应然责任，如参与资源配置过多，不能充分发挥市场的作用。存在这些差异，有两方面的原因：一是由于客观原因，也就是乡镇政府与上级政府之间事权划分不合理、财力限制、考核的负激励等因素，导致实然责任扭曲，应然责任难以履行。二是由于主观原因，也就是由于主要领导干部个体能力和态度的原因，对应然责任认知不清，履行不力。

　　按照构建责任政府的要求，乡镇主要领导干部履行经济责任，要力求将实然责任最大限度地与应然责任相统一。具体来说，要以促进乡镇经济社会科学发展为目标；在资源配置方面，充分发挥市场的主导作用，政府起到有益补充的作用，做到不缺位不越位；在行政运行机制方面，坚持充分有效地回应公众需求，做到权力运行公开化和操作行为规范化；同时领导干部个人要做到诚实廉洁，具备胜任能力，对行政行为和结果承担责任。

　　三、责任政府视角下乡镇主要领导干部经济责任审计的目标和思路
　　
　　（一）审计目标
　　在责任政府理论的视角下，乡镇主要领导干部经济责任审计的目标是多层次、多元化的目标体系。

　　多层次的总体目标。乡镇主要领导干部经济责任审计的直接目标是促进乡镇主要领导干部合法、全面、科学、高效地履行公共受托经济责任，根本目标是推动乡镇经济社会的科学发展。主要领导干部在行政过程中做到回应、有弹性、具备胜任能力、执行正当的法律程序、负责和诚实，能够推动整个政府行政制度环境的优化和行政理念的健全，构建真正意义上的责任政府。责任政府的构建，能够引导领导干部树立正确的价值观，激励领导干部强化履职能力，通过科学合理地决策、合法高效地执行，提升行政绩效，促进经济社会科学发展。

　　多元化的具体目标。对乡镇主要领导干部经济责任的审计实际上是对整个乡镇行政过程和结果的一揽子评估。具体审计目标既要评价被审计领导干部经济决策的合法合规性、科学合理性；也要评价经济执行的合法合规性、经济性和效率性；还要对经济绩效的经济性、效果性和效率性发表意见（见图1）。【图1】

　　（二）审计思路
　　责任政府视角下的乡镇主要领导干部经济责任审计，区别于以财政财务问题为导向的审计，也区别于以领导干部实际制定的经济决策为起点的审计，是一种以明确乡镇主要领导干部合理目标责任为起点的审计。这种审计不局限于已经发生的经济行为，关注应然责任是否得到回应；不局限于个别具体的经济事项，更关注乡镇整体的发展思路和规划。具体的审计思路包括下面几个步骤：第一步，判定乡镇主要领导干部的应然责任。调研乡镇特点，了解乡镇的自然资源禀赋、历史条件、产业结构、人口因素、地理位置和经济社会发展水平；调查了解人民群众对乡镇政府在基础设施供给、相关扶持政策制定等方面的现实需求；在此基础上分析乡镇政府适当的职能范围，进而确定乡镇主要领导干部的应然责任。第二步，判定乡镇主要领导干部的实然责任。

　　调查分析乡镇政府的机构设置及工作职责，明确县区、乡镇政府之间具体事权的划分；了解针对上级党委、政府对乡镇工作和乡镇主要领导干部业绩的考核办法，以及最近年度的考核结果；调查了解乡镇全部政府性资金的收入和支出情况，乡镇一级在预算管理、资金使用和财务审批的具体权限，乡镇主要领导干部可支配的资产资源，乡镇政府的股权等信息，全面掌握乡镇政府的财权和财力状况；搜集整理与主要领导干部履职相关的法律法规政策，以此确定乡镇主要领导干部的实然责任。第三步，确定合理的目标责任。对比实然责任和应然责任，排除应然责任中，由于客观原因乡镇主要领导干部难以履行的责任，将剩余部分作为合理的目标责任。第四步，评价决策执行情况的合法合规性、经济性和效率性。将决策的执行情况与本级决策及上级党委政府的决策部署相比较，判断决策执行是否有利于实现决策目标，是否符合决策要求。第五步，评价经济行为绩效的经济性、效果性和效率性。重点对与乡镇主要领导干部经济决策、经济执行行为密切相关的绩效进行评价。第六步，合理定责、总体评价。

　　决策责任，按照谁主导决策，谁负主要责任的原则定责；执行责任和绩效责任要首先考察执行与决策的关系，如果问题由决策不当引致，则由决策主导人承担主要责任，如果决策适当，则由执行者承担主要责任；对于廉政问题的定责，一般与个人直接相关，应定为直接责任，涉及集体不廉洁的问题，则要考虑相关决策、执行由谁主导。党政领导干部同步审计，对双方的责任评价要有所侧重，以其岗位需求和在工作中发挥的实际作用为依据，一般对书记的评价侧重于决策能力，对乡镇长的评价侧重于执行能力。第七步，提炼成果，发挥效用。按照责任政府的要求开展审计，审计成果不仅要揭露领导干部经济责任履行的案件或问题，移送有关部门或督促整改；还要在乡镇内部管理上、制度建设上提出意见建议；最重要的是要为下一步任用选拔干部提供真实可靠的依据，对乡镇的经济发展定位和战略安排提出建设性意见（见图2）。【图2】

　　四、责任政府视角下乡镇主要领导干部经济责任审计的重点内容
　　
　　按照构建责任政府的要求，围绕乡镇经济社会科学发展、乡镇政府与市场和个人合理分工、充分有效回应公众需求、权力运行公开化、操作行为规范化和领导干部个人廉洁自律的原则，乡镇主要领导干部经济责任审计主要包括以下内容：

　　（一）经济决策制定责任审计
　　一是行政决策审计。决策内容方面，对于强镇和中心镇而言，重点关注城镇、新农村规划、产业结构调整的方向是否符合乡镇特点；乡镇制定的目标责任制、对人民群众的承诺、农村基础设施投资及其他政府性投资项目决策是否符合乡镇特点、是否与人民群众需求重点一致；招商引资政策，税收和奖励等扶持政策、对村的补助政策、资产（资源）处置、土地征用、出让、拆迁等事项是否科学、公平、合理。一般乡镇如有上述事项也要作为主要的审计内容。决策程序方面，关注上述决策是否建立健全了相关的经济决策制度，重大事项决策是否认真听取专家意见、并将专家提供的咨询信息作为决策的重要依据，是否广泛听取人民群众意见；决策程序是否合法合规，是否集体决策，是否公开透明；领导干部在决策制度过程中是否有廉政问题。二是财政财务决策审计。关注预决算制度是否完善，预算收入、预算支出与行政决策是否匹配，债务资金的投向是否服务于乡镇的整体发展。

　　（二）经济决策执行责任审计
　　一是行政决策执行责任审计。对乡镇本级政府的各项决策执行情况的审计。执行过程是否与决策目标相符；执行过程是否合法合规，重点关注针对同类企业、个人、村集体的税收和奖励、土地征用、出让、拆迁，资产（资源）处置政策是否公平合理；领导干部个人是否有不廉洁的问题。对上级政府各项政策执行情况的审计。重点关注以基金征收管理、待遇方法、政策宣传、新农合定点机构和经办机构管理、新农保经办机构管理为主的农村社会保障政策和医疗卫生政策执行情况；以教育经费预算编制和农村义务教育均衡发展为主的农村义务教育政策执行情况。

　　二是财政财务决策执行责任审计。支出审批、固定资产和票据管理、现金管理等内控制度是否明确健全有效，收入是否做到集中管理（重点关注土地出让金返还收入、城建配套费收入、企业股权分配和资产出租收入等预算外收入）；政府投资项目经费、人员经费和公用经费支出、往来款项、上级财政拨入的专项资金和转移支付资金的使用和管理是否合法合规；政府性资产和集体资产是否安全完整；是否建立了负债管理和偿债机制、有无逃废债务的行为、有无债务上移的情况，债权债务是否及时清理；领导干部个人是否有不廉洁的问题。

　　（三）经济行为绩效责任审计
　　对经济行为绩效的审计，要综合运用定量指标和定性分析，重点评价与领导干部经济决策和经济执行关联度较高的经济行为绩效，包括经济行为的经济性、效果性和效率性。主要定量指标包括：人民群众满意度、人均国民生产总值增长率、农民人均纯收入增长率、乡镇居民就业增长率、九年义务教育普及率、财政性教育投入占地区 GDP 比重、新型农村社会养老保险参保率、新型农村合作医疗普及率、开发区、工业园区累计实现利税数额、城乡生活垃圾处理率、城乡污水处理率、城镇化率、基本农田减少率、任职期间债务增长率等。同时要采用专业评估方法对产业结构调整、新农村建设、招商引资、重大投资项目等重要决策的绩效进行定性分析。

　　五、研究结论
　　
　　在责任政府的框架下，开展乡镇主要领导干部的经济责任审计的措施：一要构建多层次多元化的审计目标体系，以促进构建乡镇责任政府为中间目标，促进乡镇主要领导干部适当履职转化为乡镇经济社会的科学发展；二要以明确乡镇主要领导干部合理的目标责任为逻辑起点，对经济决策、经济执行和经济绩效开展全过程的评估；三要提高审计成果的使用层次，扩大审计成果的使用范围，对组织部门的干部考核办法以及乡镇的经济发展定位、战略安排提出建设性意见。