构建地方政府性债务审计指标体系

政府审计论文第六篇：构建地方政府性债务审计指标体系

　　摘要：分税制改革以来，地方政府财政收入有所降低，而大规模基础建设又需要地方政府提供稳定且持续的财政支出，地方性政府债务应运而生且规模不断膨胀。虽然债务风险整体上仍可控制，且隐性债务的“后门”被政策堵上，但地方政府性债务的存量不容乐观，仍面临持续性风险。设计经济责任审计中的债务审计指标体系，对评估地方政府债务风险水平、评估地方党政领导人执政行政水平，有着至关重要的作用。本文主要采用问卷调查法和专家访谈法进行研究，针对地方政府性债务特点、风险防控手段以及从经济责任审计的视角出发其存在的风险点进行研究。根据地方政府性债务的特点和风险点，结合问卷调查和专家评议结果，本文设计出通用指标和特殊指标两个板块的经济责任审计指标体系。

　　关键词：经济责任审计; 地方政府性债务; 指标体系;

　　一、引言

　　地方性政府债务的系统性风险程度关于国家经济安全，也关乎本地区能否长期稳定发展和社会平稳运行，能否保质保量地完成本地区基础设施建设，提高人民生活水平。因此，地方政府性债务的健康运行也有一定政治意义。

　　2014年国务院印发《关于加强地方政府性债务管理的意见》以来，遏制债务增量，控制债务风险始终是债务管理的主要内容。2018年两会期间，审计署审计长胡泽君明确指出，将密切关注地方政府债务等领域的隐患，积极发挥国家审计在防范化解重大风险攻坚战中的作用。

　　二、从经济责任审计视角看待地方政府性债务危机

　　(一)我国地方政府性债务审计基本情况

　　2011年至2013年，审计署组织开展两次全国性的、大规模的政府性债务审计。

　　在2011年3月到5月开展了第一次审计活动，基本摸清了截至2010年底的全国省、市、县三级地方政府性债务情况。在2013年8月到9月开展了第二次审计活动，这次的审计对象涵盖了中央、省、市、县、乡这五级政府，较第一次审计涵盖范围更大，也更全面地了解了我国地方政府性债务的现状

　　两次债务审计后，对审计过程中发现问题的整改落实情况，审计署进行了持续观察与监督。从2018年开始，审计署在政策落实跟踪审计中重点关注有关地区和部门打好防范化解重大风险政策措施落实情况，持续关注地方政府隐性债务风险，揭示地方政府累积的债务风险，推动有关地区积极稳妥化解地方政府隐性债务风险。

　　(二)经济责任审计视角下不同层次地方政府性债务的风险点

　　地方政府性债务对地方财政风险的影响主要表现为期限错配，收不抵支带来的风险。如果地方政府不考虑自身财力超额举债时，就容易诱发债务的偿还风险，出现期限错配的情况，并通过传导机制诱发系统性风险。

　　除了审计人员数量质量不足、独立性容易受到影响、审计时间短但任务较为繁琐、国家审计不具有执法权等强制力这些审计活动常规存在的风险点外，审计地方政府性债务时也存在独特的风险点需要考虑。

　　首先来看表内负债，地方政府的存量债务体量较大，但财政收入趋于放缓，再次情况下，政府的短期债券多存在期限错配的偿付风险。政府的表内负债多为其正规发行的债券，而地方政府债券多为五年及以下的中短期债券。政府通过发行债券来募集资金通常会使用在基础设施建设上，而基础设施建设通常周期较长，回报周期长于偿债周期。若不对政府债务进行系统性分析，很容易令政府陷入举新债换旧债的境地。

　　除了偿债周期外，部分地区政府的负债水平过高，区域性风险较大。例如2015年贵州省的负债率为87%，债务率(财政债务率=(地方政府融资平台总负债+地方政府对外有息负债)/地方公共财政预算收入)为202.5%。西部地区的地方政府性债务规模占本地地方政府债务规模的比重总体上高于东部和中部地区。

　　其次是表外负债。虽然中央三令五申要求地方政府通过置换的方式将存量表外负债引入表内实施监管，并严禁其再度举借表外负债，但部分地区的地方政府已对举债发展养成了路径依赖，新型的隐性负债仍然存在。

　　同时，由于目前领导人追责体系仍不健全，许多地区出现“新官不理旧账”的现象，不仅没有解决政府债务问题，影响政府公信力，而且还埋下了社会问题的隐患。

　　三、构建地方政府性债务审计指标体系

　　通过发放问卷并邀请相关专家进行填写和调查，笔者将地方政府性债务经济责任审计的指标体系划分为两个板块，其一为通用指标体系，采用定量加定性指标，对基础风险进行评估。其二为特殊指标选取，该板块通过地方党委和政府在债务上的不同责任方面加以区分，可针对不同被审计对象进行选择使用。

　　(一)通用指标体系

　　通用指标体系的设计分为“资产整体结构”和“具体债务指标”两个板块。前者是综合评判被审计对象辖区内的经济发展水平和综合债务水平，后者则是通过分析债务的具体情况，对其辖区内债务水平和健康性进行评估。

　　1．资产整体结构

　　在分析地方政府整体资产结构状况时，笔者选取的四个指标中，参与问卷调查的专家基本认为资产负债率相对最为重要，资产增长率和负债增长率并列，同为较为重要。这三个指标可以很好地刻画出地方党委或政府领导人在任职期间所辖区域政府的资产增长幅度与负债增长幅度，并对其是否匹配进行刻画。

　　笔者在分析地方政府资产结构时并未选取较为流行的经济发展水平等刻画地区经济发展情况的指标，主要原因为经济发展增长率与其债务结构是否健康并无直接关系，且往往高经济发展水平正是高债务水平、高债务风险的诱因。以企业为例，许多企业虽然保持高增长，但同时保持高比例债务水平，其综合风险仍然较大。虽然政府有国家公信力和国家税收作为依托，其债务有兜底保障，但并不能成为地方政府为了高速发展经济而去大规模举债，甚至以债养债的理由。

　　在笔者看来，政府财务会计中的净资产相当于企业会计中的所有者权益，而其中的累计盈余则更能反映地方政府通过一系列运营，最终留在政府手里，能不依赖举债用于进一步投资经济或基础设施的资金。虽然政府不应以盈利为目的，其本质就是拿分配下来的税收进行公共投资建设，但在债务存量较大的当代，政府能够利用好现有的债务和累计盈余，减少新债务的举借，对减轻债务风险也有一定作用。

　　2．具体债务指标

　　在具体债务指标的分类和选取上，笔者选择了“债务负担大小”、“债务偿还能力”以及“债务资金使用”这三类指标。

　　在债务存量较大，经济运行普遍下滑且税收收入有所减少的当代，专家普遍认为地方政府性债务的偿还能力最为重要。

　　地方政府性债务多为短期债券，期限3-5年不等，由前文分析过，地方政府举债通常用于基础设施建设，建设周期长，回报周期通常大于债务到期时间，因此存在较为严重的期限错配的偿还风险。地方政府若要降低偿债风险，则需保证自身资金充足，或能将举新债还旧债控制在限额内。

　　专家们普遍对债务资金使用指标的评分较低，并不是因为其重要性较低，而是目前而言，债务资金的使用较难以评判是否合理。因此在评估债务资金的使用时，通常只考核其债务期限结构是否合理，长短期债务是否有较合理的搭配，并评估偿还能力，以免在债务到期时出现较大偿还风险。

　　3．定性指标

　　由于表外负债的隐秘性，使得审计隐性负债的数量、规模、相关条款以及对政府运行的影响状况较为困难，也为政府债务问题埋下隐患。因此专家普遍表示，在定性指标中，地方政府性债务的合法合规性是最为重要的考核指标。

　　4．通用指标列表

　　(二)特殊指标选取

　　特殊指标主要从两方面进行设计，一是被审计对象所在机关的层级(省级或市县级)，二是被审计对象所服务对象的性质(党委或政府)。

　　该类指标仍需完善，针对不同地区也会有不同情形，可纳入考察的指标更为多元。

　　(1)针对市县级党委或政府领导干部:是否存在未委托省级政府，违规私自发债，“明股实债”、“违规担保”等情况。

　　(2)针对各级党委领导干部:是否对地方政府债务举借的合法合规性进行审核和把控;是否对地方政府的债务资金用途进行监管;是否对地方政府的债务危机进行风险管控并予以指导。

　　(3)针对各级政府领导干部:对外公开的债务总量的完整性;专项债务资金使用过程中的效益性;债务资金尤其是一般债务资金使用过程中是否存在贪腐现象。

　　债务遗留问题是否得到追责解决。

　　四、结语

　　刘家义审计长将国家审计比作“免疫系统”，在检查、防范地方性政府债务的系统性风险上应当有所作为。

　　在过去的许多年里，地方政府通过城投平台等多种渠道不断吸收社会资本，确实带来了各地基础设施突飞猛进的进步。然而过度使用债务工具不仅会加重地方政府未来的财政压力，更会在系统性风险到来时引发一系列社会问题。雪崩的时候，没有一片雪花是无辜的，无节制、无监管、无问责地进行“开源”借债无异于饮鸩止渴。

　　随着2018年最后一批“置换债”的结束，地方政府只剩发行政府债券这一个“前门”可走，审计机关进行审计监督更为方便且有效。想要让地方政府性债务得以健康良性运行，光靠设置举债额度“天花板”还远远不够，也需要审计机关进行债务使用效率的监管和问责，通过经济责任审计让地方党政领导干部谨慎申请借债额度，高效使用债务资金，从而促进地方政府稳定运转，地区经济良性发展。

　　参考文献

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