自然资源资产离任审计的性质、目标及内容初探

　　“自然资源资产离任审计”是一种新的审计类型。引人注意的是，这一审计新概念不是学术界的创见，而是由十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）首先提出来的，被其作为建设生态文明制度体系的重要组成部分，其重要性不言而喻。然而，自然资源资产离任审计有诸多基本理论问题尚未得到深入探讨，这将制约相关实务工作的推进。本文试图对自然资源资产离任审计的性质与目标、责任对象、审计内容和制度条件进行初步探讨。

　　一、自然资源资产离任审计的性质与目标

　　自然资源资产离任审计是资源环境审计和经济责任审计的交集（陈波，2014）。自然资源资产离任审计首先是资源环境审计的子集。资源环境审计已是国家审计机关的基本业务之一。早在 2008 年，《审计署 2008 年至2012 年审计工作发展规划》就将资源环境审计划分为六大审计类型之一。十八届三中全会《决定》特别提出自然资源资产离任审计，而没有沿用业已成熟的“资源环境审计”的提法，其主要原因是“自然资源资产”这一概念与《决定》提出的自然资源资产产权制度、用途管制制度等基础性制度安排有着密切关系，同时因为我国大多数环境污染问题是不合理开发利用自然资源造成的（劳成玉，2004）。根据 2011 年发布的《审计署“十二五”审计工作发展规划》，资源环境审计“以促进贯彻落实节约资源和保护环境的基本国策为目标，检查国家资源环境政策法规贯彻落实、资金分配管理使用和资源环保工程项目的建设运营情况，维护资源环境安全，发挥审计在资源管理与环境保护中的积极作用，推动生态文明建设”。这也是自然资源资产离任审计的基本审计目标之一。

　　自然资源资产离任审计同时又是经济责任审计的子集。经济责任审计是《审计法》（2006）规定的法定审计类型之一，也是国家审计机关自 1986 年就开始执行的监督层次高、社会影响大的一类审计。在国家审计机关以往开展的经济责任审计中，较少关注自然资源监管、生态环境保护等经济责任的履行情况。中共中央办公厅、国务院办公厅 2010 年印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》只是要求国家审计机关在开展经济责任审计时关注“与领导干部履行经济责任有关的管理、决策等活动的经济效益、社会效益和环境效益情况”，以及“国有资产（资金、资源）流失等严重后果的行为”，并没有明确要求国家审计机关评价领导干部自然资源经济责任的履行情况。《决定》特别提出自然资源资产离任审计，就是要发挥审计机关的独立性和专业性优势，将领导干部自然资源经济责任履行情况纳入其考核体系，并与其任免、奖惩决策直接挂钩，从而促使领导干部在发展经济的同时，注意保护自然资源和生态环境，实现社会经济的可持续发展。

　　自然资源资产离任审计区别于一般的资源环境审计和经济责任审计论文的关键点在于它强调自然资源的资产属性及相关的经济责任。“自然资源资产”这一概念强调自然资源是具有经济价值、产权清晰的经济资源，要求领导干部尽职履行国有自然资源资产的出资者职能与监管者职能，实现自然资源资产的保值增值，提升自然资源资产开发、利用和管理的综合效益。自然资源资产离任审计的总体目标是对领导干部任期内自然资源资产经济责任的履行情况进行客观、准确的评价，促进领导干部实现经济、社会、生态环境的协调、可持续发展。在真实、合法和效益三大具体审计目标之中，自然资源资产离任审计尤其强调效益目标，即应评价自然资源资产受托管理过程中产生的经济效益、社会效益和生态效益，特别是生态效益。作为一种综合性、交叉性的审计类型，自然资源资产离任审计的发展趋势必然是以财政财务审计和合规性审计为基础，以绩效审计为主导。

　　二、自然资源资产离任审计的责任对象
　　
　　我国目前实施的自然资源基本产权制度是自然资源归国家所有或集体所有的公有制（谢地，2006）。十八届三中全会《决定》要求建立“归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度”，规定由国家统一行使自然资源所有者职责和国土空间用途管制职责。在我国当前的自然资源产权制度之下，自然资源的初始所有者（全体国民）和最终使用者之间存在着漫长、复杂的层层委托代理关系，这提高了委托人对代理人进行有效监督的难度，增加了代理成本，形成了阻碍改革的地方既得利益与部门既得利益（参见图 1 的说明）。通过引入自然资源资产离任审计制度，可以促进自然资源受托经济责任的有效履行，降低委托代理成本，进而增进全体国民的福利。

　　目前，各级政府党政领导干部被作为自然资源资产离任审计的主要责任对象。在我国现行自然资源产权制度之下，各级政府党政领导干部承担着双重受托责任。

　　一方面，他们承担着自然资源资产的行政管理责任，利用政府的“有形之手”，纠正由于外部性等原因而造成的自然资源配置过程中的“市场失灵”；另一方面，他们又代表全体国民行使国有自然资源资产的所有权职责，行使着大量的资产管理职能，包括资产用途规划分类、资产登记、确权发证、统计核算、出让转让、收取出让金或使用费等（中国科学院可持续发展战略研究组，2014，第149—150 页）。然而，由于缺乏监督和问责机制，我国各级政府党政领导干部不仅没有纠正自然资源资产配置的“市场失灵”，反而因为更为严重的“政府失灵”加剧了我国的资源环境危机。可以说，正是由于政府职能的缺位、错位和越位行为，以及部分领导干部的消极作为和胡乱作为，纵容甚至助长了对于自然资源的掠夺性开发和浪费性使用。因此，对各级政府党政领导干部，包括党政领导人和主管部门负责人，实施自然资源资产离任审计势在必行。

　　经济责任审计的对象既包括各级政府党政领导干部，也包括国有企业负责人。有一种观点认为，国有企业负责人不过是政府政策的执行者，他们无法影响政府的自然资源重大决策，因此不需要将国有企业负责人纳入自然资源资产离任审计的范围。笔者则认为，这一观点值得商榷。首先，国有企业在我国经济体系中居于主导地位，它们对于国民经济的影响力和控制力远非民营企业可比，而在数量庞大的国有企业中，有相当大一部分属于资源型企业，占有着大量自然资源，尤其是稀缺的、战略性的自然资源，它们对于经济有效地开发利用自然资源、保护生态环境承担着不可替代的经济责任。其次，作为自然资源公有制的受益者，国有企业所占有的自然资源有很大一部分是无偿获得的，由于取得没有支付相应的代价，国有资源型企业中存在着严重的自然资源低效、无效使用和损失浪费情况，甚至是贪污腐败现象，迫切需要加强监督和问责。最后，国家的自然资源战略、政策在很大程度上要依赖资源型国有企业来实现，而国有企业也经常利用其与政府的密切关联，影响甚至左右国家自然资源战略和政策的制定，绝非只是战略和政策的被动执行者。综上所述，国有企业负责人在贯彻落实国家自然资源战略和政策，实现国有自然资源资产保值增值，提升国有自然资源资产综合效益上承担着极为重要的经济责任，理应作为自然资源资产离任审计的重要责任对象。

　　三、自然资源资产离任审计的内容

　　责任对象不同、责任对象所承担的经济责任不同，自然资源资产离任审计的内容也应有区别。自然资源资产离任审计的三大责任主体，即地方政府党政领导人、政府自然资源主管部门负责人和资源型国有企业负责人，其审计内容既有共性又有特性。从共性的角度来看，无论责任主体如何，其审计均为一种包括财政财务审计、合规性审计和绩效审计在内的综合审计。从财政财务审计的角度来看，自然资源资产离任审计主要关注自然资源相关的财政收入是否及时足额收取，财政资金是否按规定的用途和拨款进度拨付到自然资源相关的项目。同时，财政财务审计还应检查评价自然资源统计信息、会计信息的真实可靠性；当自然资源资产负债表正式开始编制之后，审计人员还应该对报表中的信息进行审计。

　　从合规性审计的角度来看，自然资源资产离任审计检查评价领导干部对于自然资源相关法律法规、战略、规划和政策的贯彻落实情况，以及领导干部在履职过程中是否存在重大失职、渎职和腐败行为。从绩效审计的角度来看，自然资源资产离任审计主要检查、评价领导干部履行自然资源资产所有权职责和公共管理职责所实现的经济效益、社会效益和生态效益。

　　在确定地方政府党政负责人自然资源资产离任审计的内容时，必须分析责任对象所承担经济责任的性质与特征。首先，地方政府党政负责人对于辖区内自然资源资产的开发、利用、管理和保护承担着首要的经济责任，一个地区发生自然资源的过度消耗、浪费或破坏，往往是因为地方政府党政领导人的经济发展理念与态度出了问题。其次，地方政府党政负责人对于地方社会经济发展承担全面责任，对于自然资源资产承担的经济责任只是其中一部分，因此不能只考虑自然资源资产保护或利用的情况怎么样，还要考虑其他社会经济发展指标的完成情况如何。简而言之，就是光考虑 GDP，不考虑资源环境的保护是不适当的，而光考虑资源环境保护，不考虑 GDP，也是不恰当的。笔者认为，对于地方政府党政负责人的自然资源资产离任审计，应融入到常规离任审计之中，只有在极少数情况下才有必要作为一个单独的项目来开展。最后，地方政府党政负责人通常只负责与自然资源资产相关重大事项的决策，例如组织制定本地的自然资源开发、利用或保护政策、规划与制度等，因此他们对于自然资源资产所承担的经济责任主要是主管责任或领导责任，只有在极少数情况下才会承担直接责任，对其开展离任审计，应围绕其作出的与自然资源资产相关的重大决策，评价其决策科学性、合理性以及决策执行效果。基于上述分析，地方政府党政负责人自然资源资产离任审计在内容安排上需要重点评价其在本辖区内贯彻落实国家自然资源重大政策、战略、规划的情况，重点关注 GDP 等经济增长指标是否以过度消耗自然资源和破环生态环境为代价，重点考察其任期内自然资源资产是否实现了保值增值、产生了良好的综合效益等。

　　在我国，不同类型的自然资源往往有不同的政府主管部门，例如水资源的主管部门为环保部和水利部，土地、矿藏资源的主管部门为国土资源部，森林资源的主管部门为国家林业局，海洋资源的主管部门为国家海洋局等。除此之外，国家发展改革委员会、财政部等对于自然资源资产也承担着重要的经济责任。对这些政府主管部门负责人开展自然资源资产离任审计，需要考虑不同自然资源资产及相关经济责任的性质和特征，采取不同的评价指标。首先，自然资源资产主管部门所承担的经济责任较为明确，那就是负责制定特定类型自然资源资产相关的政策、规划与制度等，并监督其执行，审计人员需要评价相关政策、规划和制度的科学性和合理性，以及执行情况。其次，审计人员需要检查评价特定区域内资源环境的状况，采用合适的评价指标评价主管部门负责人的工作绩效。例如，对于某一省份的林业局负责人开展自然资源资产离任审计，就可以用森林覆盖率、人均林地面积、人均活立木蓄积量等指标来评价其工作绩效。再次，政府自然资源主管部门在履行其职责过程中均会涉及财政资金的收支，审计人员需要关注财政资金收支的合规性，以及相关财务信息的真实可靠性。最后，对自然资源主管部门负责人开展离任审计，还需要关注其是否有利用行政审批权“设租”“、寻租”等腐败行为。

　　例如，国土资源管理部门负责人在探矿权、采矿权登记和证书核发，探矿权、采矿权出让过程中是否严格遵守相关法律法规、杜绝官商勾结和钱权交易。

　　国有资源型企业负责人开展自然资源资产离任审计有一些有利条件，主要包括：自然资源资产的取得和转让已日益市场化，可以比较容易地确定自然资源资产的价值量；对于自然资源资产的取得、投入、生产和产出一般有完整准确的会计记录，并通过财务报表对外反映，这为评估其使用和管理绩效提供了便利；自然资源资产的记录一般是连续、一贯的，这为区分前任和后任的责任创造了条件。在此情况下，国企负责人的自然资源资产离任审计主要关注：第一，检查评价国企负责人遵循自然资源资产相关法律法规和政策规定的情况，例如是否贯彻落实了国家关于节能减排、清洁生产、污染物控制相关的政策规定；第二，自然资源资产的取得是否通过合法合规的途径取得，例如通过政府部门主持的公开招标和拍卖程序而取得，取得过程是否存在违法违规或不正当竞争行为；第三，对于自然资源资产的会计核算是否真实、准确、完整，是否有遗漏、隐瞒有价值的自然资源资产，或截留、隐瞒自然资源资产出售、转让收入的情况；第四，考核评价自然资源资产开发、使用和管理的效益，例如矿产的综合回采率、矿产开发贫化率、矿产综合利用率等；第五，考核评价自然资源资产的转让、出售是否合法合规，是否有低价甚至无偿转让国有自然资源资产，导致国有资产流失等情况。

　　四、自然资源资产离任审计的制度条件
　　
　　自然资源资产离任审计是一种新型的审计，其开展需要具备一定的制度条件，在这些制度条件中，有些目前已初步具备，而另外一些还需要创造或完善。为了推进自然资源资产离任审计，笔者认为以下一些制度条件是需要创造或完善的。

　　其一，完善政府官员的目标责任制、岗位责任制，明确各级政府党政领导人、自然资源主管部门负责人、资源型国有企业负责人对于自然资源资产承担的经济责任。自然资源资产离任审计的一大难点是相关经济责任的评价缺乏明确、具体的指标体系，导致审计人员对于审什么、如何审很难把握，审计质量良莠不齐。事实上，由于我国公共管理体系改革的滞后，本来应该明确的官员任期目标、部门职责、岗位责任并不明确或缺乏文字记录，审计人员在审计前需要花大力气梳理相关政策和制度规定，并开展专门调查以了解责任对象所承担的经济责任究竟是什么。根据西方发达国家的经验，有效的政府公共管理一是要明确各级行政首长的任期目标责任，二是要将公共服务的职责分解落实到具体的部门、岗位和个人，同时制定科学、规范、清晰的业务处理流程。具体到自然资源资产的管理，就是要明确各级政府党政领导人的任期目标责任，以及自然资源主管部门及其负责人的部门责任、岗位责任和个人责任。有了这些制度条件，自然资源资产离任审计缺乏标准、缺乏评价指标的困境将得到根本性的缓解。

　　其二，自然资源资产经济责任的履行情况必须纳入政府官员的政绩考核体系，并与任免、晋升与奖惩决策直接挂钩。长期以来，我国地方经济发展存在着重视经济增长速度，忽视资源环境保护的倾向，导致经济发展模式以“高能耗、高污染、高排放”为特征，与可持续发展的理念相悖。究其根源，是因为我国政府官员的政绩考核过于偏重 GDP 等硬性指标，没有将节约资源和环境保护提高到应有的地位，导致政府官员抓经济增长比较“硬”，抓资源节约和环境保护比较“软”。为了改变这一状况，为自然资源资产离任审计的开展创造条件，必须切实改革考核与奖惩制度，转变政府官员的激励结构和行为动机。2013 年 12 月，中组部印发了《关于改进地方党政领导班子和领导干部政绩考核工作的通知》，要求实行责任追究，强化离任审计，对拍脑袋决策、拍胸脯蛮干，给国家利益造成重大损失的，损害群众利益造成恶劣影响的，造成资源严重浪费的，造成生态严重破坏的，盲目举债留下一摊烂账的，要记录在案并追究责任（肖振东、胡巍，2014）。这表明党和政府已经注意到了官员政绩考核中存在的问题并在下工夫推进改革。

　　其三，完善自然资源资产的统计和会计核算制度，推动编制自然资源资产负债表，建立自然资源资产数据库，为自然资源资产离任审计的开展提供数据条件。我国自然资源政府主管部门、统计部门和科研单位已经积累了关于自然资源资产“家底”的大量信息。例如，中国科学院早在 1987 年就已经开始研建“中国自然资源数据库”。这些信息虽然为实施自然资源资产离任审计创造了初步的数据条件，但其存在分布零散、口径不一、交叉重复等问题，同时偏重于实物量信息，缺乏价值量信息。这一方面要求对分散的信息进行整合，建立统一完整的数据库；另一方面要求开展自然资源的价值计量与会计核算，完善国民经济统计体系。“探索编制自然资源资产负债表”是十八届三中全会的《决定》提出的明确要求，但自然资源资产负债表应该如何编，国际上虽然有一些探索，但远未形成成熟的经验；从国内来看，在政府部门基本的对外财务报告体系都尚未完全建立的情况下，提出编制自然资源资产负债表更显得较为“超前”。

　　目前，统计部门正在积极组织研究自然资源资产负债表的基本理论与实务问题，这方面取得的突破将会为开展自然资源资产离任审计创造极大的便利。

　　其四，使资源环境审计成为常规审计，扩大资源环境审计的覆盖面，为自然资源资产离任审计的开展积累证据、创造条件。自然资源资产离任审计，尤其是地方政府党政领导人的离任审计，审计范围涵盖面广，审计内容复杂，审计方法专业性强。如果等到领导干部离任时才开展审计，必将面临时间紧、任务重、标准缺、证据少等难题。为此，很有必要推动资源环境审计成为一种常规审计，有资源环境审计提供的证据作为基础，领导干部自然资源资产离任审计的诸多难题将得到克服。《审计署关于加强资源环境审计工作的意见》（2009）要求，从 2010 年起，省级和计划单列市审计机关每年应至少开展一项资源审计和一项环境审计。该项规定为资源环境审计的开展提供了政策动力。然而，每年只开展一项资源审计和一项环境审计，远远达不到覆盖主要的自然资源类型、构建完整资源环境审计体系的要求。为此，一方面要加大审计机关对于资源环境审计的投入力度，不断扩大资源环境审计在审计机关工作任务中的比重；另一方面要制定合理的发展规划和计划，将各种关键自然资源逐步纳入到审计工作范围，力争实现“全覆盖”。资源环境审计的常态化、规范化、系统化，将为自然资源资产离任审计的开展创造良好条件。

　　参考文献：
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　　［5］中国科学院可持续发展战略研究组. 中国可持续发展战略报告———创建生态文明的制度体系［M］.北京：科学出版社，2014.