经济责任审计在政府问责制推行中的重要作用

　　一、政府问责制及运行缺陷

　　1.政府问责制。政府问责制，简单上讲就是对政府应承担的责任进行追究的制度。它是“基于公众对政府的授权而产生的后者必须承担相应制度责任与道德责任的法律逻辑，是对政府及其官员的行为制度和道德规范的必然要求。”它的实施将极大地提高政府部门的责任意识和执政能力。

　　2.运行中存在的缺陷

　　2.1“问”的缺陷――问责主体缺位。根据“一切权力属于人民”的法理，真正的问责主体只能是人民。但人民是一个非常抽象的集体概念，在政治实践和社会生活中无法解决具体的权力实施问题。而现行法律法规中又没有明确的监督部门来执行问责制，问责主体缺位直接影响了责任制的运行。

　　2.2“责”的缺陷――问责范围太窄、责任认定困难以及惩治力度太轻。一是目前问责范围还仅仅局限在“贪污、行贿受贿和违规资金运用”层面，不曾涉及“渎职、重大决策失误、监督不力”等领域，问责面还非常窄。二是由于行政体制中权责不清，责任认定困难。三是惩治力度太轻。由于传统文化中“重教轻罚”的观念、人情风及关系网等潜规则的影响，导致在行政权力运行中情感化和非程序化的责任追究和处罚方式。

　　2.3“制”的缺陷――问责启动和问责时效缺位，制度的执行没有常态化。问责范围过窄以及问责主体缺位等造成了问责启动的缺位。问责启动缺位，直接造成制度的执行没有常态化，造成制度流于形式。同时，对行政机关和官员的问责还必须关注时效问题，机关的合并、撤销以及机关人员和官员的升迁、调任、离任等，都有可能使问责由于找不到责任人而不了了之。

　　二、以经济责任审计为基础，推进问责制的建设

　　1.以经济责任审计论文为基础，借助“联席会议”的力量，整合现有资源，解决问责主体缺位的问题。

　　1.1问责是经济责任审计的最终目的，经济责任审计是问责制实施的重要方式。经济责任审计作为一种法定常规执行的审计制度，它从健全权力制约和监督机制的高度，对领导干部在其岗位应负的责任进行问责问效，从制度上保证了问责制的启动和实施，有利于问责制步入常态化运行轨道。

　　1.2通过经济责任审计，形成“审计启动，联席会议推进”的问责体系，进而推动问责制的实施。审计机关作为问责主体，力量显然还不够，如果在审计机关的基础上形成“审计启动，联席会议推进”的问责体系，问责主体的力量将大大加强。由审计机关启动“问责”之后，由专门的“联席会议”将“问责”事项分别移交各职能部门，由它们依照法律规定，启动各自专门的程序，适用专门的法律，对特定的、存在瑕疵的公共服务行为进行责任追究；各职能部门在法定的期限内把“问责”的结果通知到该专门的“联席会议”。“审计启动，联席会议推进”的问责体系充分利用了各职能部门的现有资源，而不会为“问责”的主体、客体和程序等去设想所谓专门的“问责”之法。

　　2.以对领导干部管辖的全部政府性资金运作的审计为主线，运用

　　绩效审计的理念和方法，解决问责范围过窄的问题。

　　2.1以全部政府性资金为主线的经济责任审计，使得问责内容更加全面准确。以浙江省全部政府性资金为主线的经济责任审计为例，它从全部政府性资金的收入来源、支出结构、重点支出方向、重点支出项目绩效、重要管理制度和收支结果等方面全面评价一个领导干部的科学决策责任、依法行政责任、公共管理责任、廉洁从政责任和绩效责任履行情况，问责内容深刻、全面、科学。在确保审计质量的前提下，审计过程就是对领导干部全面问责的过程，纠正了现行问责制中对重大事故或具体过错“问责”，却放任了对其他失职、渎职行为的追究的现象。同时，审计内容的全面性更有利于及时发现一些倾向性和苗头性问题，减少重大事故的发生。

　　2.2运用绩效审计的理念和方法，使得问责标准更加科学规范

　　在绩效审计理念下，领导干部任职期间的经济管理的绩效改善情况也将纳入到审计评价范围。审计机关将接受审计领导干部任职期间某些方面的状况，以其任职期初为基数，进行逐年的比较，描绘其变动趋势，根据趋势变化的情况，判断经济发展和管理情况变化的态势，从而对领导干部管理经济工作的能力水平做出判断和评价。绩效改善情况审计可以发现领导干部作出的经济决策、政策制度和重大项目支出等的损失浪费行为，问责标准更加科学规范。政府问责不应仅仅限于对一些重大事故的问责，还应包括行政主体及行政公务人员的是无作为、不作为、乱作为以及作为不力等种种效率低下的行为。

　　3.以经济责任审计结果公告制度为契机，依靠群众监督和舆论监督，解决惩罚力度太轻的问题。

　　3.1公开经济责任审计结果，依靠群众监督和舆论监督，对责任人进行合理恰当的惩罚。问责的另一个重要前提就是让群众有知情权。公开审计结果，把行政机关及公务人员履行责任的情况置于公众监督之下，防止暗箱操作，大事化小、小事化了，让责任人得到应有的惩罚，让审计有“下文”，只有这样，经济责任审计才真正有威慑力，问责才能真正落实到位。有审计就要问责，只有让政府权力受到制度性的制约和监督，迫使政府及其官员对人民利益高度负责，对违背人民利益的官员进行惩罚，他们才能积极履行其服务于民的职责，积极承担政治责任、行政责任、法律责任和道德责任。

　　3.2推动制度出台，从根本上解决官员责任履行不到位问题。我们说，审计发现问题后，不能没有改进，一定要分析造成这些问题的深层次原因。从审计中我们可以发现，有些违规和效率低下问题带有普遍性，究其原因是由于制度和体制上的缺陷造成的，那问责最终还是要问到制度和体制上，否则即使处理了人，根本问题还是解决不了。制度健全了，体制完善了，行政机关及公务人员履责不到位的“土壤”才能消失。
　　
　　三、发挥审计的建设性作用，解决“定责”难问题，实现“双赢”

　　经济责任审计推动了问责制的发展，经济责任审计质量将影响政府问责制的实施效果。同时，政府问责制也为经济责任审计注入了新的内容和活力。经济责任审计将以政府责任为导向展开，根据以权定责、以责定评、以评定审的逻辑顺序,按照评价什么审计什么的原则 ,改进审计现场管理。但是，经济责任审计和政府问责制的共同难点是“定责”难，责任划分不清，造成无法具体地认定责任归属。通过发挥审计的建设性作用，解决“定责”难的问题，实现“双赢”。

　　1.对“定责”事项“追本溯源”。经济责任审计要像对领导干部体检一样查他们的“毛病”，找出“病根”，才能“对症下药”。审计机关必须实事求是地查找问题、揭露问题、上报问题、分析问题产生根源――层层分析，追本溯源，才能推进问责制的建设。

　　2.“定责”。对经济责任的认定，要结合当时、当地的历史条件、政策背景、客观工作环境，考虑政策变化的因素，是否是体制机制存在问题，是否是历史遗留问题应按任期区分责任，是否是问题标准不清，如会议、考察、旅游和公务招待费用开支过大问题，在界定经济责任时应遵循客观、全面、历史、谨慎的原则。审计评价中要做到客观全面。领导干部的实绩具有整体性、多元性和时空性，而审计机关却只对某个领导干部的经济责任进行审计，存在评价的限制。为此，经济责任审计可往关注个人转到个人与集体相结合方向推进，以把责任落实到领导班子之中作为着重点，分清领导责任、决策责任、执行责任、主要责任、次要责任、前任责任和后任责任。