工程招投标审计的内容与主要问题分析

　　引言

　　招投标是工程建设中一个非常重要的环节，在很大程度上决定着工程的造价、质量和进度。建设项目招投标工作的成败，不仅仅关系到建设项目的施工前期阶段，而且其影响贯穿于整个投资项目建设的全过程，对项目建设、项目投资的造价成本构成都有着极其重要的影响。招投标将采购活动置于透明的环境之中，有效防止了腐败行为的发生，也为工程、设备等采购项目实现较高的经济效益和质量提供了有效的前提条件。近年来，随着基础建设投资力度的加大，国家为了督促相关单位加强资金和项目管理，提高投资效益，推进廉政建设，促进深化投资体制改革，加强了工程建设管理过程的监督，审计范围逐渐拓宽，从过去单纯依赖于基本建设财务收支审计，逐步向工程项目管理审计的纵深发展，这也相应地对工程招投标审计提出了更高的要求。

　　一、招投标审计的法律依据及审计范围

　　由于工程施工项目存在复杂性，违规手段隐蔽，因而招投标审计存在着较大的审计风险，审计人员在审计过程中应熟悉掌握审计的法律依据和招投标的程序。其依据的法律主要有 :《审计法》、《经济合同法》、《反不正当竞争法》、《建设项目审计处理暂行规定》、《招标投标法》等法律规定。

　　对于招投标审计的范围，《招标投标法》第三条规定 : 在中华人民共和国境内进行下列工程建设项目包括项目的勘察、设计、施工、监理以及与工程建设有关的重要设备、材料等的采购，必须进行招标 :（1） 大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目 ;（2） 全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目 ;（3） 使用国际组织或者外国政府贷款、援助资金的项目。招投标的全过程均为招投标审计的内容 : 决定招标、发出招标公告或投标邀请书、编制招标文件、发售招标文件、疑问澄清、开标、评标、确定中标候选人、确定中标人、签订合同等内容。

　　二、招投标审计的内容

　　（1）招标合法性审计

　　项目是否经有关行政部门核准、立项 ;是否编制了初步设计、概算 ;项目选址、设计图纸及技术资料等招标的前期手续是否已经具备 ;资金是否落实 ;自主招标是否具有编制招标文件和组织评标的能力 ;委托的代理机构是否具备相应资格。

　　（2）招标方式审计

　　招标方式有公开招标和邀请招标两种，公开招标必须在国家指定的报刊和信息网络上公开发布招标公告 ;邀请招标必须经项目批准部门批准。审计应重点关注邀请招标的范围和程序是否符合规定。

　　（3）招标文件审计

　　招标文件中的报价要求、评分标准和方法、付款方式、定额标准、技术参数、工期限制、保修或售后服务的措施、承诺以及违约条款等是否合理。应重点关注招标人是否有以不切实际、苛刻或者量身订做等方式排斥潜在投标人的现象。

　　（4）控制价编制审计

　　控制价应由具备相应执业资质的工程造价专业人员编制 ;应严格按施工图和国家计价标准和有关定额编制，并应控制在设计概算内。

　　（5）投标人资格审计

　　投标人是否达到所要求的资质等级，业绩是否属实，是否具备优良的施工和安全生产记录等 ;是否按要求交纳投标保证金。

　　（6）投标文件审计

　　投标文件是否按照要求加盖公章，授权委托书中的被授权人是否与招标文件一致，是否具有被授权人的身份证明资料 ;对招标文件中实质性条款是否作出明确响应，投标报价和方案是否合理，是否存在不平衡报价，是否存在恶意竞争或者哄抬标价等现象。

　　（7）开标审计

　　开标过程是否有行政监督部门人员参加并签字，开标记录是否存档备查等。

　　（8）评标审计

　　是否依法组建评标委员会 ;评标专家的组成、人数是否符合规定 ;是否在行政监督部门人员的监督下从专家库中随机抽取 ;应该回避的专家是否回避 ;否决投标的评判是否符合条件 ;是否有经专家和监督人员签字的书面评标报告并推荐 1 ~ 3 名中标候选人 ;专家的评分是否客观。
　　
　　（9）定标审计

　　招标人是否在专家推荐的中标候选人中确定中标人 ;中标通知书的签发是否符合规定 ;中标结果是否公示或通知所有投标人。

　　（10）签订合同审计

　　是否与中标人在规定的时间内签订合同，合同价款、工程量、付款方式及实质性的条款是否与招标文件中的合同主要条款一致，履约保证金或者其他履约担保是否执行 ;是否存在非法转包或者将主体工程、关键性工作分包给他人的情况。

　　（11）主体工程以外项目的审计

　　关注不需要招标的附属工程，例如围墙、道路、场地硬化、附属房等工程，是否存在肢解工程规避招标、化整为零后直接发包的现象。

　　（12）往来款项及延伸审计

　　审计人员应关注与项目有关的往来款项，必要时应发询证函给中标单位，对于阴阳合同的审计必要时应延伸至中标单位。

　　三、招投标审计中发现的主要问题

　　由于招投标环节牵扯到多方经济利益，而且招投标制度本身也具有不完善的地方，因此，受利益的驱使或一些复杂关系的影响，极易产生暗箱操作。目前，工程施工招投标中主要存在以下问题 :

　　（1）应招未招，化整为零规避招标。有些建设单位为了赶工期或者希望与意向中的单位合作，将工程项目分拆至法定公开招标限额以下以规避招标。

　　（2）擅自采用邀请招标。有的邀请招标因不符合邀请招标的规定或因其他原因未履行相关批准程序 ;或为让目标单位中标，只邀请特定的法人或组织投标，有意排斥其他潜在的投标人。

　　（3）虚假招标。以弄虚作假的方式"明招暗定";或者项目已经施工，为了补办手续，选择几个单位参与陪标。

　　（4）投标人之间恶性竞争。为了承揽工程，有的投标人故意压价，一旦中标，施工时偷工减料，导致工程质量下降 ;或者在施工过程中以各种理由增加签证 ;或无限期地拖延工期逼迫项目单位增加资金，造成民工欠薪上访事件。

　　（5）投标人围标、串标、哄抬标价，致使定标困难或无法定标。一些工程施工因属地化招标的原因，当地几个投标人达成协议，相互串通投标报价，以非法的方式挤兑外地投标人，哄抬投标价格，以达到谋取更多利益的目的。

　　（6）投标人虚报单位资质 （ 资格 ） 等级或隐瞒其他真实情况。一些不符合资质的投标人，以挂靠或者租借的方式获取比较高的资质进行投标，或以交管理费的形式以他人名义投标。

　　（7）招标人不按评标报告确定中标人。当出现评标委员会的评标结果不是招标人意向中的单位的情形，招标人因利害关系而不按中标候选人的顺序确定中标人。

　　（8）中标人转包或违法分包。中标人不按合同规定，擅自将工程任务分包给资质等级不满足要求的单位 ;或者中标后，直接转包或违法分包给没有资质的单位，致使工程质量无法得到保证。

　　（9）定标后，中标人无正当理由拒签合同。这种现象一般在串标或陪标的情况下比较常见，串标或陪标的单位中标后，为了让排名第二的单位中标，故意放弃中标。

　　（10）招标人利用招标权索贿受贿、照顾预定关系。

　　违反公平竞争原则，隐瞒建设规模、建设条件、资金材料保证等真实情况以让资质等级低或事先商定的单位中标。

　　四、由招投标审计引发的几点思考

　　工程建设招投标应充分体现公开、公平、公正的竞争原则，防止和克服垄断 ;促使承包商不断增强竞争实力，做到质量、效益、速度的有效结合。然而，现实情况是，"上有政策，下有对策",招投标工作仍存在着一些不容忽视的问题与不尽如人意的地方，招投标的弊端主要体现在 :

　　（1）对借用、套用资质的投标人束手无策。出于对工程建设中的安全问题考虑，业主方会提出投标单位必须具有一定的资质，不具备资质的单位为了拿到项目，总是想方设法，用交"管理费"的手段，挂靠具有资质的单位。负责资格预审的代理机构和业主，从投标单位提供的证件中，有时因为时间紧迫或者技术问题，看不出资格借用套用，或者即使明知被授权委托前来投标的人员存在信誉问题，但由于其所出具的证件具有合法性，也无可奈何。

　　（2）招标代理机构不尽责或者与招投标人勾结。部分招标代理机构出于利益分配关系，对前来投标的单位网开一面，让手续不完备的单位进入投标 ;或者代理机构帮助招标人和投标人内外勾结，量身订做招标文件，让招标人意向中的投标人中标，给项目建设带来隐患。

　　（3） 耗时耗费，成本虚增。由于竞争激烈，程序复杂，组织招标和参加投标需要做的准备工作和需要办理的手续多，编制、审查有关招标投标文件的工作十分繁琐。投标人购买、制作投标文件，办理市场准入手续，被授权人的差旅费，技术人员的踏勘等等均需要开支，如果没有中标，投标人会将损失从其他的项目中补回来，相应地增加了社会成本 ;同时，审查投标人资格、招标文件需要的工作量比较大，耗费的时间长，招标费用支出也会比较多。

　　（4）专家抽取、评标不规范。有时随机抽取的专家因信息失真或者其他原因在抽取时并无法判断是否需要回避，而评标是确保招投标实现择优目标的关键环节。由于专家都是进行独立评标，无论是监管机构、现场监督人员或者业主都不能干预，因此，可能出现部分专家因极小的瑕疵直接对某投标人予以否决投标，或者对于明显的错误也视而不见的情形，严重影响了评标的公平、公正性 ;随机抽取的专家因为经验不足或者为了节约时间，在对投标文件进行阅读、分析、评价、打分和最后决定中标单位等环节敷衍了事，在较短的时间内要完成繁重的评标、定标任务，很难做到科学、合理和公正。而对于评标结果，没有一个事后评价机制，除非有投诉或者查实投标案件，否则监督部门对评标结果的公正性、合理性和准确性就很难判断。

　　（5）招投标的程序繁琐，制约了项目的建设。公开招投标的首要前提是前期有关准备手续的办理，而办理前期报批手续受行政部门办事效率的影响，需要打通很多关结 ;从资格预审到招标公告到资格初审再到开标，一般要 40 天左右，如果招标失败，重新招标又要耽误时间，影响工程项目的进度，甚至错过特殊项目的施工黄金期，造成不必要的浪费。

　　（6）中标单位虽经招投标程序选择，但是工程质量无法得到切实保证。招投标并不能预防"豆腐渣"工程的产生，有些出了质量问题的国家重点项目，在建设之初也是经过招投标程序的，但是当出现了问题再进行处罚已经为时已晚。

　　五、结束语

　　招投标工作在不断地加强，逐步规范并走向成熟。

　　笔者认为，为了不断规范招投标工作，应逐步推行对招标负责人实行其工作质量的负责制 ;调整监管方式，发挥招投标管理机构的宏观管理职能 ;强化招标投标备案制度，完善招标投标文件 ;与时俱进，采取新的评标办法，学习国外关于招投标的方法，最大限度地减少评标过程中的腐败现象 ;落实招标投标书面报告制度，招标结果公示制度；建立健全企业信用管理制度，在招投标监管环节中，全面建立市场主体的信用档案，将市场主体的业绩、不良行为等全部记录在案，并向社会公布，使失信者无从立足 ;同时，通过设立投诉举报渠道查处招投标中的违法违规行为，达到有效监管的目的 ;加大对代理机构的违法行为的惩罚力度。

　　每一项事物在其发展过程中都会存在利弊，作为一名招投标审计工作人员，希望相关部门建立起一个健康的招投标制度，同时应与时俱进，不断完善，达到提高工程招投标工作的质量和水平的目的，促进我国工程建设更好更健康地发展。

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