审计机关及职能与权力监督理论

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【题目】审计过程中权力的监控探究 
【引言】审计权力监管控制研究引言 
【1.1  1.2】审计机关及职能与权力监督理论 
【1.3】审计权力监督方法 
【第二章】当前审计权力运行监控机制运行现状 
【第三章】审计权力监控机制中的问题及原因分析 
【第四章】新时期完善审计权力运行监控机制的途径 
【结论/参考文献】河北省审计权力监督体系完善结论与参考文献

　　一、 审计权力运行监控机制的理论依据

　　审计权力运行监控机制，是加强对审计权力行使过程中监督、管理和防控的有效手段，是加强惩防体系和反腐倡廉建设的创新性举措，是关口前移、加强对权力制约和监督的有效措施，必须探索建立制度完备、公开公正、运转协调、职责明确的机制，来更加有效地规范审计权力。审计权力行使的主体是各级审计机关，监控机制运转的核心是审计权力有效监督。因此要全面了解审计权力运行监控机制，就需要对审计机关职能、权力监督理论以及审计权力监督的方法等问题有所认识。

　　（一） 审计机关及职能

　　审计机关是国家行政机关重要的职能部门，审计工作是国家治理工作的重要组成部分，在对维护国家经济安全秩序、保障人民利益等方面起着重要作用。纵观古今中外，审计机关在监督政府财政收支和公共财产等方面都发挥着重要的作用。

　　1. 国外审计机关及职能

　　国外的政府审计起源很早，奴隶制社会就出现了其萌芽。古罗马时代曾专门设立了“监察官”职位，对人口普查、财产登记、赋税征收、会计账目等进行审查。古埃及时代也设立了“监督官”,对财政收支报告等进行检查并对财政官吏进行考核。古希腊时代配有专门的“审计官”,对地方官的会计账目进行审计[13].在封建社会中，政府审计机构得到了进一步发展，监督国家的财政收支平衡。如，德国在 18 世纪初设置了总会计院和总监督官来进行审计，奥地利则设置了会计署，英国在 12 世纪时就在财政部下设有“收支监督局”,对王室的财务进行审查，法国在 14 世纪初就设有审计厅，之后拿破仑一世又创建了审计法院，除了监督收支平衡之外，还要监督部分官员的经济责任。随着时代的发展，审计模式也在不断地进行演变，当前国外主要存在立法、司法和独立等模式。

　　实行立法模式审计的主要代表国家有英国和美国。英国的审计机构叫做国家审计署，隶属于议会下院，不受政府管理，只向议会负责并报告工作，其职能是对公共开支及绩效进行审计监督，其范围不仅仅包括各级政府部门，还涉及使用公共资金的团体等其他部门，此外还对国有资产经营管理和重点领域的国家政策执行情况进行重点监督。

　　美国国家的审计机构叫审计总署①，隶属于国会，对国会负责并报告审计工作，其职能是对联邦政府各部门及下属单位的预算和财务收支进行审计并评估绩效，此外还开展舞弊审计和调查、信息安全系统审计和对政府的内部控制进行指导。各州的审计机构配置情况各不相同，大部分实行的是只对州议会负责的审计长制度。

　　实行司法模式的主要代表国家是法国。法国的最高审计机构叫做审计法院，同时也是一个准司法机构，独立于政府的立法和行政分支，不对议会负责，依法独立监督政府，并向议会提交审计结果和审计建议，其职能是对政府、国有企业和国有资产经营管理以及社会保障机构等账目预算进行审计监督，并评价政府制定的相关公共政策，提供建议。

　　实行独立模式审计的主要代表国家是德国。德国的审计机构叫做联邦审计院，既不属于立法机构，也不属于司法机构和行政机构，只对法律负责，具体职能是对政府的财务收支开展检查，对财务管理的绩效性与合法性开展检查，参与预算的编制过程和审议过程并对执行情况进行审计。

　　综上所述，可以看出当前国外的审计主要职能就是来监督审核政府财务收支、评估政府的绩效、审核国产资产的经营管理，但也有向外拓展的趋势，如最近几年的美国审计署工作重点则放在了国家安全、债务挑战和经济复苏等方面。

　　2. 我国古代审计机关及职能

　　我国早在夏商朝时期，就出现了审计雏形，在《史记夏本纪》中有记载“会稽”一词，实为会计，但是也具备了一些审计的作用。在西周时期，在“天官冢宰”系统设置了“宰夫”一职，具体实施监察和审计之职，其职能是对官员的政绩进行考核，还对财物保管部门的收支情况进行审核[14].春秋战国出现了上计制度，主要是对官员进行考核、政绩审计和财政财务的审计。

　　秦汉时期，专门设立了御史大夫职位，负责监察职能。御史监察的工作范围很大，不仅包含着监察还有审计和司法职能。其中审计主要职能是进行财经法纪的审计，并出现了相应的法规，如秦朝时的《睡虎地秦简》中的“效律”和汉代的《上计律》。

　　魏晋时期的比部，独立于财务部门，将审计功能纳入其中，具体职能是进行财务审计。隋唐时期，又将比部纳入刑部之下，使其带有了司法性质，进一步提高了审计的权威性。其主要职能是：财政收支和公库系统的审计监督。唐代时期，算是我国古代审计发展的成熟时期，审计机构的责任清晰，审计人员不断充实，审计监督作用得到了较好的发挥。

　　北宋时期，设置了“盐铁、度之、户部”三司，三司下又各自设置勾院，具体负责审计之职。南宋时期，出现了“审计司”、“审计院”,这是我国最早正式出现“审计”名称的时期，在户部下还设有磨勘司负责审计职能，审计院主要负责中央政府和部队，而磨勘司侧重于地方政府。

　　元代设置了御史台主要负责中央政府的审计，在地方设置行御史台负责地方政府审计，还在左司、六部分别设置相关机构进行审计。而明朝则设置了都察院御史对各个地区的政治经济进行监察，兼有对仓库钱粮进行审计之职，还设置了六科对六部进行直接监察审计。而清代则专门设置都察院对中央和地方各省进行监察审计。

　　3. 我国当代审计机关及职能

　　我国当代审计有了长足发展，中国共产党于 1925 年设立了的审计局，主要职能是负责审查核实账目。但到土地革命时期，将审计职能设置在财政和监察部门之下，实施具体财务监督，直到 1982 年颁布新《宪法》，规定设置审计部门和相应的职责权限，1983年国务院成立了审计署，审计署直接对总理负责，各省市县相应成立了审计厅、局，各级审计机关直接对本级行政长官负责。1988 年国务院颁布《审计条例》，1994 年全国人大通过并颁布了《审计法》，并于 2006 年加以修订，审计不断得到规范，其具体职能也经历了演变，早期我国政府审计的主要职能就是对国家政府、金融机构和企事业的财政财务收支进行监督；后来又增加了经济责任评价的职能，审计范围扩展到以政府官员和国有企业管理人员为对象的经济责任审计。

　　（二） 权力监督理论

　　审计权力运行监督机制从实质上是对权力的监督，我们可以借鉴历史中众多的权力监督理论，来完善监督机制。在政治学中的权力是指改变个人或团体行为的能力，笔者认为权力监督则是指对这些权力的行使进行察看并加以管理。

　　1. 国外权力监督主要理论

　　国外的权力监督思想源远流长主要有两种权力监督理论，一种就是分权制衡理论。

　　早在古希腊时期，亚里士多德就在《政治学》中就提出了政体的三要素，将政体分为议事机能、行政机能和审判机能。而对于权力则不能过分集中于任何一个阶级，而应该为每个阶级平衡的共同掌握。在古罗马时期，波利比阿主要强调了执政官、元老院、保民官三种权力制衡的原则，而西塞罗则在权力制衡的基础上强调了法律的作用，他们都传承和改进了亚氏权力监督思想。虽然以上三人的理论只是以阶级为主体的分权理论，但仍然为后来的分权学说奠定了一定的基础。17 世纪，英国哲学家约翰·洛克在《政府论》中将政府权力分为立法权、行政权和联盟权，同时强调立法权则是地位最高的，占主导地位的，另外两权则属于从属地位还应属同一个机构，实质上是两权分立[15].法国的孟德斯鸠在《论法的精神》中提出了“以权力制约权力”理论[16],提出了立法权、行政权、司法权三权分立并给予不同的机构，这三种权力既相互联系又相互制约。而美国的托马斯·杰斐逊认为分权制衡原则不仅要在中央机构实行，如将立法权赋予国会、行政权赋予总统、司法权赋予联邦法院，三个机构相互独立，还要在地方机构也实行分权，形成横向与纵向相互交叉的分权制衡，形成较为完善的分权体系。

　　另一种权力监督理论是人民主权理论，即以权利制约权力。法国思想家莫耐在《反暴君论》中说，反对封建暴政，支持人民主权，人民是国家的主人，国王是人民的仆人，是人民创造了政府，而不是政府创造了人民。 而英国的洛克则强调每个人都拥有自然法，是最为基本的权利，是不可剥夺的，而政府只是人民委托的代理人，人民有权解散和重新建设政府。而卢梭则认为国家的主权属于人民，人民的主权是不可侵犯的，人民可以监督政府和罢免官吏。虽然这两种理论自身还存在着一定的局限性，但在人民对监督政府权力这一具体方面给了我们很多的启示。

　　2. 我国古代权力监督主要理论

　　我国封建君主专制长达二千余年，而在此期间权力监督理论也多种多样，其中有人民监督权力理论，但大多数还是以皇权为首位的分权理论。人民监督权力理论，如西周的周公旦曾说过“人无于水监， 当于民监”,意思就是说统治者不要只在水中照影子，而是应当在民众中去照自己的影子，去监督自己。他还提出“以德配天”、“明德慎罚”、“敬天保民”等从政理念，这种论述算是我国最早的人民监督权力的理论。而管子也提出了民众监督统治者的思想，在《桓公问》中提出设立“啧室之议”的纳谏机构来专门听取人们的批评并处理大家的反对意见，甚至人们还可以直接批评统治者的过错。

　　但是，在整个封建社会中占主流的权力监督理论，是以皇权为核心的分权理论。其中较有特点的是秦朝的“三公”制，是在统治者掌管的前提下，将监察、行政、军事权相分离，并相互制约，专门设立了御史大夫、丞相和太尉，分别行使三种权力之实。

　　而隋唐将监察机构独立出来，强化监察权，出现了“御史台”,可弹劾大小百官，并直接向皇帝负责。宋朝出现了“台省互监”的制度，皇帝给尚书省增加了监督御史的权力，从而使御史台和尚书省两个部门可以相互监督，实为监察权和行政权相互监督。元朝时，出现了“三权并立”,分别由御史台负责监督权、中书省负责行政权和框密院负责军事权三权并立，但三种权力都受制于封建统治者之下。明朝将御史台改为都察院，并设六科给事中，负责对六部官员进行监督，清朝又将六科给事中纳入都察院，来具体行使监督权。

　　我国的整个封建设社会，在皇帝的统领下，将行政权力分为不同部门来相互约束，并实行台谏制度来对各个行政机构来进行监督。这种制度在很大程度上限制了君权，对权力的监督起了一定的作用，对我们当前实行权力运行监控机制也有着值得借鉴的意义。

　　3. 我国当代权力监督主要理论

　　我国当代权力监督理论主要是由马克思、列宁的权力监督思想发展而来，主要代表有毛泽东、邓小平等权力监督思想。马克思权力监督思想强调人民监督国家权力，认为无产阶级的代议制是权力监督的根本，人民不仅要普遍参与立法，还能够随时撤换自己的代表和官员，而恩格斯则认为普选制和低薪制是实施权力监督的有效手段。马克思、恩格斯还提出了党内权力监督思想，确立了民主选举制度，要求各级领导机构必须由民主选举产生，选举人若认为公职人员不满意，可随时撤换。创设了党的监察委员会这一党内监督机构，来强化对党员和组织进行监督，同时也接受党的代表大会和全体党员的监督。

　　列宁的权力监督思想也是人民群众监督思想为主，他认为一切权力都属于人民，人民拥有选举等广泛的民主权力，所以应该让大多数人民参加对权力管理和监督。由于当时苏联，工人阶级是国家领导阶级，因此列宁主张让工作阶级对整个国家机构进行监督。

　　专门建立工农检查院，由数量众多的工人和农民担任中央监委，来进一步监督权力。列宁还认为应实行党政分开，执行集体领导和个人分工结合的原则，才能有效制约权力，此外还强调要用法制和媒体来监督权力。

　　毛泽东的权力监督思想继承和发扬了马克思列宁的权力监督思想，就是人民群众监督权力论。毛泽东认为人民是主人，党是公仆。这种论断在与黄炎培讨论关于“周期律”的问题时，得到充分体现，对于黄炎培所说的“周期律”,即历史上的每个朝代起初都是好的，但后来都是因为腐败而灭亡，历朝历代总是要经历这样的周期，他希望找到跳出这个周期的新路，当时毛泽东欣然指出我们共产党已经找到这条新路，就是要发扬民主，发扬人民群众的智慧和力量，让人民监督党和政府，这样我们党和政府才能充满活力，发展下去。他还强调民主集中制，以防止权力集中，更好地监督权力。毛泽东注重通过理想信念来进一步监督权力，用整顿党风来坚定为人民服务的信念。

　　邓小平的权力监督理论则在毛泽东有关思想上又有了新的发展，主要有党内监督、群众监督、民主党派和无党派民主人士的监督制度，还有适度分权理论、法律和制度监督。党内监督主要是指党委内部的互相监督和党的纪检监察机构的监督。邓小平还强调实行群众监督制度，认为领导干部在行使权力时必须置身在广大群众和党员的监督之下。民主党派和无党派人士的监督则是要充分发挥政协的职能，提高民主监督的质量和效果。邓小平还认为权力不应过分集中，提出了适度分权。他强调要发挥集体领导作用，实行集体领导和个人分工负责制，以达到权力制衡。要实行党政分开以理顺党政关系，要推行简政放权。邓小平还指出要用法律和制度来监督权力，任何组织和个人都不能凌驾于法律之上，在十二大党章中规定了党必须依法活动，同年也在宪法中明确了党不得逾越宪法和法律。

　　江泽民同志也非常注重权力监督，在十六大中报告中提出要“加强对权力的制约和监督。建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制，从决策和执行等环节加强对权力的监督，保证把人民赋予的权力真正用来为人民谋利益[17].”胡锦涛同志对权力监督制度体系建设也非常重视，在党的十七届四中全会决定中强调：“以加强领导干部特别是主要领导干部监督为重点，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，推进权力运行程序化和公开透明[18].”***同志在十八届中央纪委第二次全会上强调：“要加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里，形成不敢腐的惩戒机制、不能腐的防范机制、不易腐的保障机制[19].”

　　又在十八届三中全会上指出“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明[20].”***同志的权力监督思想为我们党和政府的权力监督体系发展确立了目标，指明了方向。