审计权力监督方法

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【题目】审计过程中权力的监控探究 
【引言】审计权力监管控制研究引言 
【1.1  1.2】审计机关及职能与权力监督理论 
【1.3】审计权力监督方法 
【第二章】当前审计权力运行监控机制运行现状 
【第三章】审计权力监控机制中的问题及原因分析 
【第四章】新时期完善审计权力运行监控机制的途径 
【结论/参考文献】河北省审计权力监督体系完善结论与参考文献

　　（三） 审计权力监督方法

　　审计权力监督是指在行使审计的各项行政权力时，通过各种手段和方法对其监督和制约，以确保审计权力不被滥用。国内外有着种种监督审计权力的方法，都是值得我们借鉴和学习的。

　　1. 国外审计外部监督方法

　　奴隶社会时期的国外审计监督方法，史料记载较少，主要有以下两个。古罗马时代的“监督官”是由公民大会选举的，设置 2 名，起初是由贵族担任，后又立法规定平民亦可担任，以示民主平等。在对监督官实施监督的方法上主要有三个：一是由两名监督官之间相互监督；二是只能监督，不能处置制执行；三是缩短其任期，由 5 年缩至 18月，且不能连任。

　　古希腊时期的“审计官”,没有发现有特别监督方法的记载，但应该按照普通官员的监督方法来进行，主要有四种手段：一是任前资格审查，由抽签法选出，任期 1 年；二是每年进行多达 10 次信任投票；三是进行经济责任审查；四是实行贝壳流放。

　　封建社会时期国外审计机构大多数都是为封建阶级服务的，直接受国王监督。18世纪的法国审计署就受到立法议会下属的审计委员会的监督，而拿破仑时期的国家审计法院受制于议会，服务于皇帝。

　　而当代审计，立法型审计国家的监督方法各有特点，主要有美国和英国。美国的国家审计署的受监督的方法主要有四种，一是接受国会监督，每年要向国会提供审计报告和听证会证词；二是在审计署设立监察长办公室，任命监察长，负责对审计署的审计工作进行监督；三是实行外部监督制度，如每隔 3 年邀请民间的会计师事务所进行审计互查，曾邀请过由加拿大审计署牵头，澳大利亚、墨西哥等 7 个国家审计机关组成的联合小组进行过同业互查[21].四是实行审计结果公告，除了大约百分之三的涉密内容之外，全部依法通过在门户网站和其他网站上向社会公开，接受监督。而英国审计署接受监督的方法也有两种，一是由议会下院的公共帐目委员会对其进行有效监督；二是也实施外部监督方法，通常聘请独立的皇家注册会计师对审计署进行审计，并将审计报告交下议院且在审计署网站上公开。

　　独立型审计国家的监督方法主要代表是德国。联邦审计院接受监督的方法主要有三种，一是作为独立的财政经济监督机关，主要是通过法律如《公务员法》来规范审计人员的行为；二是通过议会委托社会审计机关对审计院进行检查；三是由于德国作为欧盟成员国之一，联邦审计院还会接受欧盟委派相关成员国的审计部门进行检查，并在网上公开结果。

　　司法模式审计国家的监督方法主要代表是法国。法国审计法院接受监督的方法主要有二种，一是专门在审计法院下设置了检察院，实施检察长制度，由总检察长领导，1至 2 名代理检察长协助总检察长工作，他们具体负责对审计法院工作监督；二是审计报告公开力度很大，每年将主要报告汇编成册出版发行和举行新闻发布会，其余审计报告全部在审计法院网站上进行公开发布，近年还在其网站上将给各部部长下达的审计决定书予以公开。

　　此外，国外还有许多对审计机关其它的监督方法，就不再例举，这些都有效避免了审计权力地滥用，切实地提升了审计机关的公信力。

　　2. 我国古代审计权力监督方法

　　我国古代审计机关也是直接为皇权服务的，直接受皇帝的的制约。西周时宰夫属于负责监察工作的冢宰管辖之下，冢宰直接对天子负责。秦汉时期的御史大夫负责监察审计事务，直接由皇帝掌管，且与丞相相互制约，御史台内部的官员可以相互监督和弹劾。

　　隋唐时期，负责部分审计职能的比部，由刑部直接统领和监督。由御史对其实施监察监督，并严格按照法律行事。唐朝御史台、刺史、比部三者都具有部分审计职能，且相互配合、监督。而当时宰相和尚书省对御史台也负有监督之责，《通典》中《职官典》中有“御史纠不当者，（左右丞）兼得弹之[22]”.尚书省和御史台可以相互弹劾，相互监督，对澄清吏治起到了一定的作用。

　　宋朝初期，是由三司和比部负责审计，而到了南宋时期则由专勾司演变成审计院和总领所的下属机构审计司共同担负审计职能。审计院和审计司属于户部职能部门，此时这两种机构都是将审计权和财政权集于一身。各种审计机构之间可以交叉和重复审计，使审计权力的得到相互制衡。

　　元明清时，御史台是最高的监察和审计机关。在明朝时，改御史台为都察院与六科给事中共同负责审计职能，实行科道互纠制度，且对审计人员的要求也非常严格，如在《职官志》中写道，“凡是御史犯罪，罪加三等[23].”而清朝时审计职能由都察院来履行的，下设监察、巡仓、巡漕、巡盐御史共同担负审计事项，其中都察院长官对监察审计官员进行考评，并设有督催机构，专门负责督促下级审计官员履行职务，平级监察审计人员可以互相监察。从清朝职官志一书中“浙江道稽察礼部及本院”可以看出，都察院还要受到浙江道御史的监督。虽然通过分权监督审计人员，但总的来说还是为了强化皇权，为有效维护封建统治的。

　　3. 我国当代审计权力监督方法

　　《审计法》和《审计法实施条例》中都对审计人员权力约束有着明确的规定，如滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守、泄露秘密的应依法给予处分，涉及犯罪的将依法追究刑事责任。我国当代的审计权力监督主要依靠纪检监察、人大政协、人民群众等监督。当前在我国审计权力监督方法比较有特点的包括，审计权力运行监控机制、审计权力“四分离”和岗位廉政风险防控办法等监督方法，而本文重点研究的是审计权力运行监控机制。

　　（1）审计权力运行监控机制

　　它从其运作的形式上来说，是一种监督式的运行机制，就是通过有效监督的方式去协调审计权力运行过程中各个环节之间的关系。从其功能上来说，是一种制约机制，就是通过有效监督的手段来保证审计权力运行规范化、正规化的一种机制。通过几年的工作实践和积极探索，对该概念有了一个粗略的理解，笔者认为审计权力运行监控机制，就是指有效监控审计权力运行的工作程序和内在规律，监控运行系统各要素之间的有机联系。监控机制主要有三种要素，其中包括预防和控制、规范运行、追究监督。监控机制实施的主体是具有监管职能的行政机关或部门，如审计机关的党风廉政建设领导小组或是纪检监察机关。监控机制实施的客体是审计权力，具体是指审计机关和审计人员在执行审计权力的整个运行过程。当前，审计权力运行监控机制主要是按照审计权力运行的先后节点构成的，主要框架由以下三种机制构成，一是审计权力运行前的防控机制，是指对审计权力运行系统进行预防和控制的功能与原理，而其中开展较多、收效较好是廉政风险防控机制。二是审计权力运行中的管理机制，是指审计权力运行系统的这一基本职能的内在联系和和运行原理，而其中比较有效的是公开透明运行机制。三是审计权力运行后的追究机制，是指对审计权力运行系统行为进行修正与追究的功能与机理。通过这三种机制紧密结合、有序开展，共同打造了务实高效的审计权力运行监控机制。

　　审计权力运行监控机制产生过程。它是近年来的产物，之前并不存在。在党的十五届三中全会和十六大报告中才首次提出了“权力运行机制”,报告中指出加强对权力的制约和监督要“建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制”.胡锦涛在 2005 年十六届中纪委五次全会上的讲话和中共中央下发的《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》中均提到了“建立权力运行的监控机制”[24] .这是首次提到“权力运行的监控机制”的概念。在党的十七大报告中又对权力运行机制提出了新的要求，即“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制[25].”2007 年 6 月 25 日，在中央党校省部级干部进修班胡锦涛首次提出了“三个更加注重”的观点，即“更加注重治本，更加注重预防，更加注重制度建设[26]”.据此，中央纪委将河北、四川、上海两省一市确定为全国预防腐败综合试点省份。河北省按照十七大的权力监督的具体要求，围绕权力运行监督和制约，创新性地提出构建权力运行全过程监控机制。河北省审计厅据此深入开展审计权力运行监控机制工作，初步建立了审计权力廉政防控机制、审计权力公开运行机制、审计权力运行考核追究机制等三项机制。而党的十八大报告中也指出要建立健全权力运行制约和监督体系，中央纪委的工作报告中也指出要形成比较完善的权力运行监控机制，***也在中纪委十八届二次全会上提出了要把权力关进制度的笼子里形成机制的相关论述，这些都对当前时期进一步深化权力运行监控机制提出了新的更高的要求。

　　（2）审计权力“四分离”模式

　　审计权力“四分离”是指将审计“计划权、审计权、审理权、执行权”等四种权力相互分离、相互监督的一种工作模式。2007 年，湖南省审计厅创新审计业务管理机制，建立了审计决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，全面推行的管理模式，并收到了较好成效[27].他们按照分权和制衡原则，将审计权力分为计划、审计、审理、执行四种，并设置了相应的四类业务部门，并将各项权力分别由相应的业务部门来履行。首先设置独立的计划管理部门，通过强化审计项目立项分析论证，来制定年度审计计划，并核算项目成本管理体系，对每个审计项目的审计人员力量、成本经费进行控制。其次是设置审计实施业务部门，主要实施现场审计出具审计报告。

　　该部门既要接受计划部门的目标成本制约、审理部门的质量控制制约，也要接受审计执行部门的质量反馈制约和纪检监察部门的廉政监督制约。再次是设置专职审理部门，对审计业务实施部门的审计项目质量进行管理，主要是对其移交的的审计报告及证据进行审理，还对审计查处的违纪违规问题做出相应处理。还有就是设置审计执行部门，具体执行审计处理处罚，确保执行到位，确保整改到位。在审计执行中，还要对审计组履责情况和遵纪情况进行回访，并及时反馈纪检监察部门，还要对项目执行情况进行跟踪回访并建立台账，并反馈给相关业务部门。

　　（3）审计组岗位廉政风险防控方法

　　审计组岗位廉政风险防控具体就是指针对审计组各个岗位通过排查廉政风险制订防范措施达到有效预防和控制的一种审计权力监督方法。廉政政风险防控作为规范权力运行的一个非常重要手段，在全国审计系统做得较有特点的是湖北省审计厅。2012年，湖北省审计厅为了有效防控审计一线岗位廉政风险，研究了审计组岗位廉政风险防控方法，重点对防控重点、措施及预警处置研究了具体办法。根据审计组岗位的实际，按照审计准备、审计实施、审计报告、审计质量控制、内部监管等 5 个重点环节，查找出 39 种廉政风险，并制定了审计权力行使、审计质量控制、廉政责任、审计纪律、内部监管、审计绩效等 11 个方面的防控措施，确保审计组岗位安全。还对审计组岗位的廉政风险收集、预警、处置等进行了相应的规定，并对审计组行使审计权力进行全程的监控。尤其是在对审计组在实施阶段的具体要求上，及时修订完善了审计组廉政责任制，明确审计组组长、主审、审计人员岗位职责及问责办法，细化工作内容、方法、标准和要求等多项具体防控措施，有效地减少了审计组岗位的廉政风险。对用外部审计力量廉政风险进行了研究，建立了外部力量备选库，采取招投标和实行电子摇号，依法授予权力和职责，纳入全程监督管理，切实规范了外部力量参与审计工作的行为。虽然审计组工作只是审计整个系统工作的一部分，但它是最为关键的环节之一，如果我们想要建立一个运行良好的审计权力运行监控机制，就必须去借鉴和学习对这个关键环节的防控办法。