美、日、韩等国的终身教育立法及启发

　　一、问题的提出

　　"终身教育"在当下而言,早已不是一个新鲜词汇.上世纪70年代,联合国教科文组织就曾以官方报告的形式阐明了"终身教育"的概念及其重要地位①.自那以来,终身教育理念在世界范围内的推进已有40余年,并逐渐从一种理念转化为一种教育政策与实践.受此影响我国各种与终身教育相关的教育形式,诸如成人教育、社区教育、继续教育、老年教育、夜大学、自学考试等也蓬勃发展起来.但与发达国家终身教育法制化的现状相比,我国仍然处在滞后的状态,国家层面的相关立法至今没有实现.虽然我国在一些地区已经制定了地方性的法规,如《福建省终身教育促进条例》(2005年9月28日施行)、《上海市终身教育促进条例》(2011年5月1日施行)等,但总体来看,由于理论研究的滞后,条文内容大多空泛无物,实质性的推进举措缺乏,加之地方性法规法律效应的局限性,因而导致终身教育的推动始终处在"雷声大、雨点小"的尴尬境地.

　　2010年,国务院颁布了《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》.在其第一部分"总体战略"中,就明确提出我国要"构建体系完备的终身教育",同时指出到2020年终身教育体系要基本形成②.但显而易见的现实问题是,如果没有立法予以保障,没有法律框架体系下制定相关的具体政策与举措,乃至得不到固定经费的资助,则《纲要》所确定的教育战略目标终将难以实现.鉴于终身教育立法问题的重要,在国务院所属教育部等有关部门的推动下,国家层面的终身教育立法调研与起草工作已经开始启动.如何制定一部既与国际社会接轨,又符合我国本土特征的终身教育大法,仍然是我国终身教育理论与实践工作者面临的一大难题与挑战.在此背景下,研究与梳理国外终身教育立法的成功或失败的经验无疑对我国即将开展的终身教育立法具有重要的启示与借鉴.

　　二、美、日、韩等国的终身教育立法

　　迄今为止,国际社会已经出台终身教育法律的国家主要有美国、日本和韩国等.由于各国政治背景、社会条件、历史传承、文化传统与教育制度的不同,其立法内容与侧重点也有诸多不同.为此审慎借鉴发达国家的成功经验,仔细梳理并考察各国的立法背景、实施环境和法律效率则至关重要.

　　1.美国《终身学习法》

　　1976年10月,美国国会通过了议员蒙代尔递交的《蒙代尔议案》,同时将其作为《高等教育法》修正案第一节的B部分予以贯彻实施,由此,美国《终身学习法》(也称为《蒙代尔法》)正式出台.该法的基本宗旨是"致力于通过长期性的培训,以使公民能不断地掌握与更新有关职业的知识和就业的技能,并使他们能够适应或引领社会、经济、政治及文化的不断发展,而最终达到促进美国科技的高速发展与国力不断增强的目的"③.纵观此法的立法理念与原则,大致体现在以下五个方面:第一,落实公民终身教育权.由于单纯的学校教育已经远远不能满足多数美国人对于生活和工作的实际需要,因而继续学习、终身学习已经成为他们谋求生存的手段,由此美国《终身学习法》适时地提出了公民教育权应受到终身保障的理念.第二,公民学习形式的多样化.该法指出,现代教育不应仅仅局限于学校教育,还应将更多的校外教育形式纳入到公民的学习中来.这一理念的提出,旨在把学校与学校外的教育资源予以整合,同时以立法的形式给以认可和保障.第三,终身教育要推动科技与国力的发展.该法认为只有通过促进人的不断学习、终身学习才能适应社会、科技和经济的不断变化,因此对终身教育推动美国综合科技实力的提高给以了极大的重视.第四,实施终身教育要因地制宜.美国是一个多民族、联邦制的国家,如何使终身教育理念符合本土发展的需要,就应该根据各州、各地区的不同状况,采取不同的实施路径和策略方能生效.第五,鼓励政府机构和社会团体的广泛参与.由于该法被定名为《终身学习法》,因此保障公民终身学习权是重要的立法意图,而要使公民享受更多的学习机会,就必须让各种公立或私立的教育机构,国家、州和地方组织,大学、企业及各民间团体参与终身教育建设,提供多元学习内容,同时建立联合保障体系,从而使教育资源得到充分利用,并促进终身学习活动得以全方位地展开.

　　仔细研究该法的法律适用部分,还可以发现一些具体规定具有较强的可操作性,如在概要部分该法就具体规定了此法作为一部联邦教育法的指导意义;在该法的第三部分又对实施细则进行了规定,这部分内容对政府自由裁量权的滥用作了限制,而且还使各州共同遵循上位法律的相关规定有了具体依据,因而对可能形成的地方主义或各自为政的弊端有了预防性的切实举措.比较遗憾的是,作为一部完整法律所必须具备的法律救济方面的内容却没有列入,因而此法的结构与体系显得不够完整④.简而言之,1976年制定的美国《终身学习法》被公认为是目前世界上第一部比较完善的有关终身教育的成文法,其突出的贡献就在于,终身教育从此将不再停留于理念传播的层面,而是作为一项具有战略意义的具体教育活动,而具有了法律的切实保障.

　　法律的制定亦由此确立了终身学习在美国教育体系中的重要地位.由于该法要求在全国范围内推进终身学习活动,同时对落实终身教育原则制定了多项具体举措,因而不仅使终身学习活动渗透进了联邦政府的教育规划、教育评估及教育资源的整合之中,而且在一定程度上推动了美国社会科技与经济的发展.

　　美国《终身学习法》还有一个独具特色之处在于,其并没有从更广泛的意义上去刻意构建一个庞大而完整的终身教育体系,而是将"终身教育"的推动放置于某一个接近的范畴,如高等教育,尤其是高等职业教育领域.这一做法不仅避免了因为无法对人的一生所面临的全部教育进行事实上的规定而可能出现的"空泛"与"无效"的弊端,而且通过选择一个可以作为切入口进行重点推进的"窗口",对首先需要发展的领域予以推动,这个十分智慧的做法可以起到以点带面、突出重点,并从局部取得经验然后再予以全面铺开的作用.

　　美国《终身学习法》的基本立法思路是,致力于通过学校后的继续教育,尤其是高等教育层面的职业技能培训,使普通公民不断学习新知识、新观念与新技能,适应急剧变化的社会,以及处在这一社会转型中的政治、经济与文化的发展.无疑,该法的制定在一定程度上促进了美国当时经济的持续发展与国力的大幅提升.诚然,这一立法仍然存有许多不足之处.由于当时仍处于终身教育思潮传播的初期,因此许多条款还存在一定的滞后性.如该法虽强调公民学习权的保障,却缺乏相应的刚性举措.又如该法将终身教育放置于高等职业教育领域,虽然有利于政策的推动,但此举实际上却也缩小了终身教育的内涵与范围,同时也削弱了终身教育在国民教育体系中的地位.从长远的角度来看,甚至有可能因此削弱终身教育对人整体发展的功能,由此对保障公民终身学习权带来不利的影响.

　　2.日本《终身学习振兴法》

　　战后的几十年,日本通过政治民主化的进程,经济得到快速发展,公民社会也逐渐走向成熟.日本能从一个战败国迅速崛起成为世界第三大经济体,这与日本在战后迅速制定《和平宪法》以及重视教育,尤其是发展终身教育等因素不无关系.到了上世纪80年代,为满足国民对教育的进一步需求,同时弥补传统国民教育体系的缺陷,日本开始关注终身教育,并启动了立法进程.

　　1990年7月,日本颁布了世界上第一部为终身教育制定的专项法律《终身学习振兴法》.首先,从立法目的来看,该法规定日本发展终身教育是为了"谋求整备振兴终身学习措施的推进体制及地区终身学习机会,进而为振兴终身学习作出贡献"⑥.其次,规定地方政府(都、道、府、县)为促进终身学习必须完成包括收集、整理并提供有关学校教育和学校外社会教育的学习机会,开展有关居民学习成果的调查研究及开发适合本地区的学习方法等.

　　其三,该法规定了地方政府发展终身学习的"基本构想"和要求,如推进终身学习的基本方针、种类、内容、范围与经费保障等.其四,规定了地方政府推进终身学习"基本构想"的实施与指导意见.最后,就设置终身学习的推进与协调机构--中央及地方终身学习审议会,明确了其主要任务、职权、产生办法与委员人数的核定等.为了保证各地区制定的终身学习方案具有一定的规范性,该法还对文部大臣和通产大臣审批的终身学习方案的认可标准做了明确规定.

　　总之,日本制定《终身学习振兴法》大致具有三个立法意图:一是力图将终身学习纳入国民教育体系,并有以"终身教育"取代原先"社会教育"及其他校外传统教育的趋势;二是建立了以文部省与通商产业省为主体的联合推进体制,来主导日本终身学习的推进过程,而日本终身教育具有"产业化"浓郁色彩的弊端也因此产生;三是对地方政府提出总体要求,同时给予地方政府足够的权限,以充分调动地方政府发展终身教育的积极性.

　　该法在颁行了12年以后,日本国会又于2002年对其进行了修订,其新法名为《终身学习完善法》⑦.从前后两部法律的特征来看,由于后者只是在前者基础之上的若干修正和完善,因此两部法律并没有呈现太大的不同.如两部法律都把"满足国民对于终身学习机会的需求"作为立法的基本宗旨,而由文部省与通商产业省为主成立的联合推进体制也没有根本的变化.尤其是在上世纪90年代日本经济面临衰退的背景下,这样一种推动机制的建立有被政府利用来作为推动国民经济发展手段的意图.另外,两部法律都是以具体条款的形式,对涉及终身教育、终身学习的内容作了明确规定,因而被认定为是一部完整的成文法.但是综观该法的许多条款,还是抽象性的条款较多,可操作的具体规定较少,由此也给具体实施造成了许多困难.例如该法的第二条提出了"尊重公民意愿与引导公民行为相结合"的综合推进原则,但对于如何评估国民的自愿程度,又如何引导国民参加终身学习的具体行为,以及采用怎样的举措确保两者的有机结合等,法律都没有做出具体的规定.由于法律适用性条款的缺失,也造成了执法过程的许多困难⑧.

　　综上所述,2002年《终身学习完善法》较之《终身学习振兴法》,只就部分措施与内容方面的细节进行了修改,并无实质性理念与导向的根本变化,因此两部法只是做了前后衔接、一脉相承的修订.所以《终身学习完善法》仍然被置于"产业振兴"的层面,也即促进终身学习乃是为了振兴经济,而对于终身学习理念中最重要的因素--国民学习权的保障、国民素养的整体提高,以及国家与政府为民众提供公益性的学习机会等涉及终身教育本质理念的重要内容,在该法中仍然没有得到应有的体现与重视.

　　3.韩国《终身教育法》

　　韩国在1980年的《第五共和新宪法》中首次提出终身教育的理念.《新宪法》第29条第5项规定,韩国政府必须提倡终身教育.在国家根本大法中赋予终身教育以重要地位,这在韩国历史上可谓史无前例,其对规范与拓展终身教育活动亦起到了极大的推动作用.

　　1987年10月29日韩国又修订了《大韩民国宪法》⑨,其中第31条第5项对"国家应大力发展终身教育事业"的法律条款继续予以了明确规定,由此,"终身教育"在国民教育体系中的法律地位再次得到宪法的认定⑩.基于《宪法》的上述规定,1996年8月韩国政府将原有的《社会教育法》修订为《终身学习法》(最终被定名为《终身教育法》,这也是韩国终身教育在政策层面进入实际立法阶段的重要成果.经过1998年和1999年两次全国性的调查及广泛听取社会意见之后,韩国《终身教育法》于2000年被正式制定并实施.

　　2000年出台的韩国《终身教育法》,在第一章就明确提出了实施《终身教育法》的四项"基本原则":其一,明文规定全体国民均有享受终身教育的权利并受到法律的保障; 其二,强调终身教育必须以个人自觉与自愿学习为基础;其三,明确规定终身教育不得被利用于进行政治宣传和个人偏见为目的的活动;其四,对于已完成一定学业者,应给予其相应的社会待遇.该法在其余几章还分别规定了以下重要内容:第二章就中央和地方自治团体推动终身教育的职责和任务作了明确规定,其中包括设立国家层面的终身教育振兴院与终身教育信息中心,对中央与地方各推进团体的隶属关系与经费来源作了明确的界定.第三章则就从事终身教育工作的人员职称、职务及培养作了明确规定.如把从事终身教育工作的专职人员定名为"终身教育士",同时明确规定"终身教育士"由大学培养.第四章则分条规定了终身教育的八类实施机构及其运行规则.这八类实施机构规定如下:(1)类似于学校性质的设施;(2)由企业建立的机构;(3)实施远距离教育类似学校式的机构;(4)由事业单位建立的终身教育团体;(5)由民间社会团体设立的终身教育机构;(6)由学校附设的终身教育设施;(7)由政府机关附设的终身教育机构;(8)从事知识与人力开发的事业机关附设的终身教育机构.该法第五章则就通过终身学习获得的学分认定、转换及学分银行的设置以及个人违法的行政处罚等进行了详细的规定⑾.

　　韩国《终身教育法》作为目前世界上最富创新意义的实体法,其主要贡献有以下三项:

　　一是该法第一次把"学习休假制"和"学习费用援助制"纳入终身教育立法之中.众所周知,能否普及终身教育的重要条件之一,是参加者必须具有可供自由支配的时间与空间.韩国《终身教育法》把企业员工在满足一定条件后可以享有带薪或者不带薪的休假待遇以立法的形式予以保障,这就为所有已参加社会工作的成年人提供了参加终身学习的重要条件.而对于经济生活有困难的公民,该法则规定可以通过政府或企业的资助,获得参加终身教育的经费.

　　二是该法在世界范围内第一次建立对普通民众参加终身学习的学习成果予以"学分积累、转换与认定"的制度.根据该法规定,在完成了该法以及其他法律规定的终身教育课程者,其学分和学历均得到国家的承认.

　　三是该法对终身教育的多元活动形式予以界定,包括学校形态、社区大学形态或者远程教育形态等多种形式.由此从体制机制上对整合各种教育资源并架构终身教育立交桥开辟了可行的路径.

　　2007年,韩国又颁布了《终身教育法实施细则》,对2000年《终身教育法》作了进一步的修改、补充和完善⑿.具体内容有以下三项:

　　一是重新界定了"终身教育"的内涵,明确了终身教育的外延包括学校外的学历补充教育、职业教育、成人教育、文化艺术教育以及市民教育等.

　　虽然该法不无遗憾地将学校教育排除在了终身教育的范畴之外,但明晰终身教育所需关注的领域与范围,规定了终身教育所需要突破的重点与难点,就此而言,该法还是具有突破性的进展.

　　二是提出了建立终身教育的振兴计划,其明文规定中央和地方两级政府应制订相应的振兴终身教育的基本计划和年度规划.同时通过在国家层面上设立终身教育振兴院、省级层面设立终身教育振兴会、基层层面设置终身教育振兴馆等机构来具体落实发展终身教育事业的工作.

　　三是明确规定了终身教育专职人员的职称、培养与培训机制.细则第四章"终身教育士"规定了韩国从事终身教育专职工作的人员被定名为"终身教育士",而各级大学将设置专业对其进行培养.由于终身教育专职管理人员的培养至关重要,因此"终身教育士"的职务定位乃至职称待遇等一系列人事制度的规定和安排,乃是该部法律最具颠覆性的关键举措.

　　固然,纵观整部法律的条文与实施细则,还是多少存在一些不足,如该法过于强调政府的管理职能,对于国民在终身教育中的主体地位重视不够;又如,把学校教育排除在终身教育体系之外,也遭到了国际社会的非议;再如,对于基层社区在终身教育体系中的作用与功能也没有予以明确定位.尽管如此,该法作为目前世界上比较完整,且具有较强的可操作性,处处蕴含着当代教育理念的终身教育法规,还是展现了韩国政府的智慧与勇气,其在终身教育领域所做的体制机制改革以及各种具有突破性的前瞻性思考,都为其他国家在如何发展与完善终身教育的政策举措方面提供了重要的理论参考与实践基础.

　　三、结论与建议

　　通过以上对美、日、韩三国终身教育立法内容与现状的梳理、分析与归纳,我们大致可以就当前我国终身教育立法需要解决的问题以及所规范的内容得出以下几点结论与建议:

　　一是关于终身教育的立法宗旨:保护公民的终身学习权,开拓多元的终身学习途径,提供多样的终身学习机会,全面提升普通公民精神文化素养及生活质量,是国际社会对终身教育达成的一致基本共识,也是今后终身教育立法的主要趋势.

　　二是关于终身教育的立法理念:坚持以政府为主导、以学习者为主体,严守公益性、公平性与非功利性的原则,已经成为世界各国终身教育立法一致追求的基本思想与主张.

　　三是关于终身教育法的基本内涵与适用范围:建立从"摇篮到拐杖"的终身教育体系,即规定终身教育的内涵应包含学校教育与学校外继续教育在内的各种正规与非正规乃至非正式的教育形态,已经成为国际社会的基本共识.

　　四是关于终身教育需要完成的重要任务与使命:充分整合各种教育资源,并通过有序的方式,围绕人的一生提供适合他(她)需要的教育机会或内容,这已经成为立法的主要内容.而完成以上任务的关键所在,就是要架构起连接学校与学校外教育的终身教育"立交桥",打破各种因历史原因或行政归属乃至利益争斗而形成的教育鸿沟及壁垒.

　　五是关于终身教育设施及专职人员的培养:遵循有教育必有设施,有教育必配置专职教育管理人员的原则,日本创建了公民馆,韩国则建立了终身教育振兴院.日本专门立法规定公民馆的专职管理人员是公民馆主事,韩国则被称为终身教育士.因此建立终身教育专门设施和配置专职教育管理人员乃是立法的重要内容之一.专职人员需要专业培养,一旦上岗就应具备专门职称,在日韩的立法中都规定其应由大学培养,并依不同的学历层次分别承担街道、地区或省市一级终身教育的管理与推进工作.

　　六是关于终身教育经费的来源与分配:在一些终身教育立法的国家或地区都有对经费的规定.有的是明确将终身教育经费列入国家教育经费预算,有的是把原来分散在学校外各块教育领域的经费予以统一归类、集中管理.笔者建议在国家教育总经费中单列终身教育经费为妥.换言之,总经费可分学校教育经费与终身教育经费两大类,其区别是以正规学校教育体系与学校外的继续教育体系为界.学校外的则都合并归类为终身教育领域,经费也以此名目设立并分配.

　　七是关于终身教育协调机构:推进终身教育需要建立专门的协调推进机构.日本是在文部科学省下设终身教育局,韩国则在中央与地方设立终身教育振兴院、终身教育振兴会与终身教育振兴馆,我国台湾地区是设置终身学习推展委员会.笔者建议我国在教育部下设终身教育司,并把原职成教司撤销归并为统一的终身教育司,地方亦作相应的调整.

　　八是关于学习成果认定:各国或各地区都有对学校外参加学习的成果予以认定的规定,目前数韩国学分银行的建设最为引人关注.笔者建议我国终身教育法正式规定建设学分银行,以此作为参加正规教育以外教育活动的评价与认定机构.学分银行功能亦不仅涉及学历教育,大凡参加各种有组织的终身学习活动都可予以记录、积分并认定,因此建设学分银行可以看做是鼓励和推进终身学习的重要举措与有效策略.

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