国外林业资金管理模式

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【题目】林业事业单位资金管理优化探究   
【第一章】中国林业单位资金管理问题研究引言 
【第二章】我国林业发展现状及资金管理情况 
【第三章】林业事业单位资金管理中存在的问题 
【第四章】国外林业资金管理模式  
【5.1】加强林业事业单位制度建设 
【5.2】提高林业事业单位内部管理效率 
【5.3  5.4】加快林业事业改革速度及其研究的局限 
【第六章】我国林业资金管理制度未来定位  
【结语/参考文献】林业机构资金控管策略分析结语与参考文献 

　　第 4 章 国外林业资金管理模式

　　4.1 美国模式

　　提到美国绝大多数人的第一反应就是发达的经济，全球扩张的军事实力。其实，美国在林业管理方面也是非常出色的，其阔叶林木的发展不可谓不是世界林业发展的典范。据美国国内森林资源普查数据看，过去几十年间，美国森林中的阔叶林木面积没有下降，反而增长超过 20%左右（施昆山，2001）。与之相对应的是其国内林木板材量的增加，可以看出，美国的森林砍伐速度远小于种植速度。

　　4.1.1 基本模式

　　究其根本，之所以美国的林业发展能够有如此速度，主要原因是：林业生产效率大幅提高，农业用地减少；经济林效益提高，市场需要量大，大量农田转作林业生产；林业板材生产使用率高，同样一个单位木材，在美国工厂内能够锯出更高产的产品。等等这些本质的原因都是提速美国林业发展的重要因素，但是本文研究的重点是从资金角度出发，美国政府对林业管理的框架结构和对林业发展资金的管理办法到底如何（这里只讨论权属国有的美国林场）。

　　4.1.1.1 组织精干，效益为先

　　首先，美国政府从中央政府到林区都有林业管理组织，掌管着全国的国有林管理工作。管理全国林业工作的行政单位是农业部的林务局，其规模是农业部中比较大的单位。相比较我国而言，其整条管理队伍中固定工作人员相对较少，在育林、造林等具体工作中大多数都是临时工作人员。这样整个行政体系没有多余的负担，即节省了财政压力又可灵活变通。

　　其次，无论是私有林还是国有林，各级所有人在林木选址时都会根据林木特点选择最佳造林地点。因地制宜造林不但节省资源，同时还能让林木经济价值更高。另外，在整个林业生产过程都执行招投标制度，杜绝权钱勾结、国有资产外流等现象。精简的行政机构外加合理的经济效益，在管理资金过程中都是必要的先决条件。

　　4.1.1.2 收入与支出合理隔离，严格执行计划

　　美国农业部林务局是管理全国国有林的最高机构，林务局对森林资源的管理和监控主要是通过制定、实施、评价和修订各级林业主要管理部门的林业计划实现。通过各种计划，国家对林业发展资金的运用掌握决定权。

　　美国的林业计划分为两种：第一种是国家计划，第二种则是地方计划。国家计划主要体现在 3 个方面：一是国家森林资源评估报告（10 年一次），报告主要对当前美国的森林资源整体状况进行梳理和分析；二是可更新资源计划（5 年一次），这个计划主要是对美国国内森林资源的现行政策和预算情况进行分析；三是林务局的林业年度报告（每年一次），这个报告最主要体现了林业资金预算情况，需要每年报美国国会审批（Behn Robert,2003）。地方级计划包括各级林业计划、州有林计划和科研计划等。各级林业计划充分体现了林业资金和管理的预算制度，对国家实现对国有林的系统管理提供的依据，保证了制度的完整性。

　　相对其他国家林业收入与支出不分家的现象，美国执行的是收支两条线的资金管理政策。国有林的资金投入和项目管理费用全部由联邦政府和州政府解决，预算从长期和短期各有不同。同时各级政府的林业收入都必须上缴财政，不能因为各种原因截留资金。

　　4.1.1.3 国会严控预算

　　还应该值得注意的是，美国林业资金的预算制度是要由总统交国会讨论才能通过的，遏制了随意乱花林业资金的问题。再加上资金使用的报账制和事前事后的审计工作，基本保障了资金安全。美国林业资金管理模式如图 4.1 所示。

　　4.1.2 适用性

　　从组织机构上看，美国社会机械化以及精细化管理程度较高，我国要参照执行其模式有一定难度，可以从一定程度上精简林业事业单位管理队伍；从制度上看，国内目前没有对预算进行较为科学的长期管理，应该建立类似于美国的长期与短期兼顾的预算管理制度；从资金负责制来讲，林业事业单位所使用的财政资金都应该纳入我国人大审议范围，将资金审批权限提高。

　　4.2 法国模式

　　4.2.1 基本模式

　　法国的林业资源同样分为国有林和私有林两种，两种林业资源产权明晰，受到法律同等保护。国有林占森林资源面积的 30%左右（Ed Steinmueller,2003），剩余绝大多数林业资源属于国民私有财产。鉴于森林的性质不同，两种资源的管理不尽相同，私有林主要注重资源保护等方面的执法管理，国有林则注重经营与管理全方面监控。法国国家林业局是管理国有林的主体，其是法国国内具有独立法人资格的第二大国企。由于其治理结构的特点，法国在林业资金管理与行政职能划分上具有如下特点：

　　4.2.1.1 政企分开，独立核算

　　虽然法国国家林业局只是国有企业，但是其具有《法国林业法》授予的行政职能和管理职权。其经营情况受法国政府监督，财务独立核算。通过遍布全国各地的分支机构，法国国家林业局行使着其经营管理国有林场的职能，其职能主要分为三类：一是直接管理经营国有林，二是管理其他机构权属的私有林，三是从事林业资源的研究与调查等科研活动（Beatriz García Osma,2008）。

　　另外由于林业局属于法国农业部和环境部，两个部门对其只有行政指导权，故该局的财务能够单独核算。在财务核算过程中受企业财务管理办法约束，能够较好保证财务独立性。由于林业局只需要将国家林业政策付诸于实施，故而往往不需要太多受制于行政体系的约束或者说是威慑。这是这种模式即提高了财务资金运作的安全性，又保证了避免了林业项目太多受制于国家机关，保证了行政机关与林业局的企业决策相分离。

　　4.2.1.2 自收自支，财政保障

　　对于法国国有林来讲，其经营模式有别于美国。法国国有林场的经营成本投入主要集中在自身收益，这部分收益保证了其日常经营的绝大部分成本。根据有关数据统计，目前法国林业局对国有林的成本投入 60%来自经营收益。其收益主要包括：林木销售和场地租用；林业工程设计费用；集体林销售收入计提的服务费。

　　剔除自身经营收入外，法国政府部门对林业生产经费不足部分提供财政支持。日常经营成本的合理保障，提供了林业经营的必备条件。对于一些造林、防沙治沙等纯公益性项目，法国政府同样提供资金支持。资金通过林业局合理运作，纳入核算体系中。如若这些项目向公众开发，那么必须保证无偿性。

　　4.2.1.3 私有林监管体系完善

　　前文介绍过，法国私有林面积占全国森林面积 70%左右，这样的比例使得对私有林的管理变得更加重要。但是这些私有林的权属十分分散，暂且不说面积小的林区，仅成规模森林私人林木业主就有超过 5 万人之多（David T. Coe, ElhananHelpman, Alexander W. Hoffmaiste,2008）。为了鼓励林业发展，建立稳固的生态体系，法国政府为广大私营林主提供长期低息贷款。政府的大力支持和资金帮扶最大限度的给予私营林主以帮助，为其解决了后顾之忧。

　　但不是说私有林的砍伐就是无拘无束的，采伐必须得到当地林业局的行政审批，否则将是违法的。除了资金上和政策上的支持，法国政府为了提高私有林的经营效率，设立了各种非政府组织来管理相关事物。一是法国全国私有林职业委员会，主要作用是促成私有林林主之间的销售合作，确定林木发展思路，同时向政府报告发展情况以及对外交流工作。二是地方林业工会组织，主要功能有：代表行业成员对外进行木材销售，为成员提供员工培训、林木施工等方面的服务。

　　三是科研研究机构，主要从事林业发展研究工作，创办相关期刊杂志。为全国私有林林主提供技术支持，通过全国的研究中心推广新技术应用。

　　4.2.2 适用性

　　通过国家林业局和地方非政府组织，法国政府完成了对全国森林资源的管理。从整体上看，法国的林业资源管理还是在法律的大原则下进行管理，通过政策扶持和资金帮扶促进了林业创新。通过政企分开、独立核算完成了对林业资金的监管，用市场手段解决了政府部门内部的效率低下和资产流失等问题。

　　具体到我国的林业事业单位对资金管理的适用性上，可以从几个方面分析，一是加快林权改革，提高社会资本对林业的投资力度，在纯市场行为下确保资金使用的绝对效率；二是丰富事业单位类型，将一些具备盈利能力单位转换成自负盈亏的企业经营，另外一些可转变成具有较强盈利能力的科研机构；三是由于国内林场基本属于仍归国有，较为激进的企业管理模式也不具备很强的适用性。