促进区域循环经济发展的法制保障措施

    本篇论文目录导航：

　　【题目】区域循环经济发展中的法律问题探讨
　　【绪论】发展区域循环经济的法律保障制度探析绪论
　　【第一章】区域循环经济基本理论
　　【第二章】区域循环经济法制理论基础
　　【第三章】区域循环经济法制发展现状分析
　　【第四章】促进区域循环经济发展的法制保障措施
　　【结语/参考文献】区域循环经济发展的立法完善研究结语与参考文献

　　第四章 促进区域循环经济发展的法制保障措施

　　第一节 发展区域循环经济的法律保障

　　一、 宪法层面的法律保障

　　宪法是我国的根本大法，具有最高的法律效力。区域循环经济是新型的经济发展模式，此种模式有利于社会经济可持续发展，应该是我国今后经济社会发展主流。宪法虽然对环境资源粗略的作出了规定，贯彻了环境保护的理念，但迄今为止环境与资源保护指导思想--可持续发展战略没有明确纳入其中，资源再循环、再利用没有写入宪法中。
　　
　　宪法中体现保护环境的理念仅有两处，第九条第二款："国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。"确定国家在保障自然资源与合理利用方面的地位；第二十六条："国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。
　　
　　国家组织和鼓励植树造林，保护林木。"明确国际保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。但循环经济与可持续发展作为今后现代化建设的重要经济发展战略却没有写入宪法，没有与其他基本国策放置同等地位。当今，我国经济建设的要达到的标准是可持续发展，因此，循环经济与环境保护不可偏废，都要置于基本国策的地位，可以从以下三方面改进：首先，应当在宪法层面上对法条进行恰当的修改，确立法律地位；其次，重组《宪法》中与环境保护关系密切的法条，要在根本法上表现循环经济。

　　二 、基本法层面的法律保障

　　近年来，我国经济持续快速增长，各项建设取得了巨大成就，经济模式呈现"三高一低" 特点，即高消耗、高排放、低利用率，日久年深的不良经济模式引致资源日渐枯竭和环境压力不堪重负，在科学发展观的指导下，改变现状必须从节约资源开始，把环境建设同经济发展、社会进步三者结合起来，充分利用、发挥各自优点、达到效益最大化，平衡保护环境、削减能源资源产量和保持社会经济平稳较快发展的关系。《循环经济促进法》第一条：为了促进循环经济发展，提高资源利用效率，保护和改善环境，实现可持续发展，制定本法。分别阐述了两项内容，首先，规定了循环经济战略目标-可持续发展；其次，提出促进循环经济发展的措施-提高资源利用效率、保护和改善环境。

　　首先，《循环经济促进法》的出台是我国发展循环经济道路上的里程碑，涉及众多专业性、技术性领域的问题，虽然该法在多处授权有关机关制定配套的行政法规、规章、名录、标准等，但是对这些立法的具体时间并未作出明确规定。

　　纵然颁布了多部法规、规章，但还是存在着层见叠出的问题，例如有些细节性规定不缜密、法规之间承接不严谨，更有甚者，与循环经济促进法格格不入。其次，《循环经济促进法》法律责任中对违法者的处罚力度不够，例如第五十五条规定"违反本法规定，电网企业拒不收购企业利用余热，由国家电力监管机构责令限期改正；造成企业损失的，依法承担赔偿责任".基于这种处罚方法，电力企业很可能会在收购余热的经济成本和监管机构的警告之间做衡量，为降低生产成本，不顾监管机构的责令限期改正的警告，继续违反规定。
　　
　　或者可能电网企业的赔偿金额远远低于收购余热的经济成本，电网企业更愿意承担赔偿责任。所以《循环经济促进法》应该加大惩处力度，相关企业承担的罚款是投入生产成本的 10 倍以上，这样才能更好的约束企业，实现管理效果和达成管理目的，应快区域循环经济发展。

　　三、专项法层面的法律保障

　　区域循环经济发展模式的建立需要在各行各业同时进行，在基本法原则的指导下，更要注重各领域单项法规的建设。现有的几部专项法中（见表 4-1），区域循环经济立法理念不明确。例如 2004 年修订的《固体废物污染环境防治法》，第三条规定："国家对固体废物污染环境的防治，实行减少固体废物的产生量和危害性、充分合理利用固体废物和无害化处置固体废物的原则，促进清洁生产和循环经济发展".仅此一条提及循环经济。2003 年正式实施的《清洁生产促进法》第九条明确提出："调整产业结构，发展循环经济，促进企业在资源和废弃物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用。"本法在工业、农业、服务业领域规定的实施办法不平衡，在农业生产和服务业领域针对清洁生产问题只是寥寥几笔的原则性规定。且在该法中真正有实质性、系统性规定的制度并不多。

　　在专项法层面，首先，应当在原有的基础之上明确区域循环经济发展理念。

　　在资源利用环节，考虑本地区资源存储特点，提高资源综合开发和降低污染物排放；在资源消耗环节，提高资源利用率；在废弃物产生环节，开展资源综合利用；在再生资源产生环节，回收和循环利用各种废旧资源；在社会消费环节，提倡绿色消费。在事后惩罚环节，加大惩罚措施种类和罚款金额。其次，配合区域循环经济发展的专项法还应涉及财政、金融、投资、贸易、资源回收、科技、教育培训、包装、建筑、食品、化学品、家电等领域。最后，应根据本地区生态资源特点制定区域循环经济专项法律。如湖南省、贵州省、重庆市交界地带处于武陵山区，蕴含丰富的矿产资源，基于各地经济发展政策导向不同，两省一市在交界地带长期以铅、锌、锰等矿产开采和物理加工作为主要经济产业，资源开采杂乱无序、加工手段落后，导致自然资源的极大浪费和区域生态环境的恶化。因此，为保证该区域内自然资源的有效利用和经济的可持续发展，该区域内的两省一市的政府机关应首先从经济发展的长远利益出发，打破行政区划的门户界限，对该区域内资源与环境进行一体化规划，制定相关的专项法规，并出台相关的配套政策，以保证本地区经济的可持续发展，实现自然资源的有效利用。

　　第二节 发展区域循环经济的制度保障

　　一、政府采购制度

　　2015 年，政府颁布了第十七期《节能产品政府采购清单》，清单中包含的产品己激增至 4 万多件，我国政府实施绿色采购制度已初见成效。政府绿色采购制度是为规范政府采购行为而制定的一系列法律规章和办法的总称。政府采购作为公共财政支出的一项重要内容，具有规模大和影响消费取向等特点，对国家的政治和经济产生一定影响。所谓政府绿色采购就是保持现有政府采购体系同时，从社会公共利益和环境利益出发，优先购买符合国家绿色标准和环境负面影响小的产品和服务。发挥政府采购示范效应，扶持绿色产业，引导社会的绿色消费，促进循环经济消费市场的形成。政府绿色采购是构筑可持续消费模式的重要措施和突破口，另外，它又对环境友好型产品与服务的认证、建立与国际接轨的绿色贸易通道、引导大众可持续消费等措施的推行，发挥重要作用和积极影响。

　　（一）政府建立绿色采购制度的作用

　　首先，绿色采购是政府是履行社会责任，增进公共利益的重要方式。政府绿色采购作为推进绿色消费的重要手段，由于政府购买导向作用，引导和鼓励企业生产和销售环保产品，有利于增加绿色产品的供给。在购买和消费过程中，政府把生态保护政策落到实处。一定程度上刺激环保产业发展，引导循环经济模式发展，维护生态平衡。

　　其次，政府绿色采购有利于带动消费市场绿色发展。政府采购也可以视为政府干预市场的一种行为，政府在采购中制定的采购标准，规定采购环保认证产品，列明环境标志产品，以及实施政府优先采购的产品和服务范围，将政府的购买习惯转化为一种无形的制度约束，对生产企业和消费者都有示范效应，最终带动全社会形成保护生态安全，降低能源消耗的消费理念。

　　再次，是促进环保技术进步的导向性政策。实行政府绿色采购，既可以对环保企业和产品从法律、法规上予以明确界定，又可以从税收、招商引资政策上予以支持，进而鼓励企业自主创新环保产品，推动环保技术不断进步。

　　政府的绿色采购战略是一项长期复杂的系统工程，不能单独依靠某个独立的机构完成，需要相关部门共同推进完成。通过专门立法的方式，制定和颁布适合区域循环经济的政府绿色采购条例。地方立法应在《政府采购法》的理念指导下，制定标准更高的适合地方特色的政府绿色采购实施条例。

　　（二）政府建立绿色采购制度的措施

　　1.建立绿色采购标准

　　及时发布并更新采购绿色清单，不断增强绿色清单的可操作性。绿色清单应从环保、节能等多个方面设计政府采购标准，例如考虑产品本身是否含有可循环材料，有毒有害物质的含量，使用中废物产生量和可回收率。明确规定采购各种产品的再生、节能、环保标准所占的权重，要指定产品的内容特征，明确标准。

　　要建立对清单内产品的优先采购机制，贯彻国货优先原则。要扩大政府绿色采购产品的类别和采购市场。

　　2.公开绿色采购信息，完善监督

　　政府应建立绿色采购信息公开制度和多样化发布渠道。注重环境信息的获取、利用和发布，及时公开政府绿色采购的实时情况，方便市场了解政府采购情况，方便供应商针对性投标。建立绿色采购信息的传播媒介，提高政府绿色采购效率。

　　为保证行政机关在采购过程中确实考虑了环境保护的要求，有必要完善相应的政府采购监督机制，通过规范政府的支出程序，明确采购者的法律责任，对政府绿色采购的预算、招标投标、结算过程进行考核、监督及惩戒。将纪检、审计、监察、政府监督与社会公众监督相结合，确保政府采购发挥最大效力。

　　3.培育良好的制度环境，鼓励多方参与政府的绿色采购离不开良好的制度环境，政府应鼓励更多的企业、非政府组织和公众积极参与。可借鉴美国政府绿色采购在长期形成的最低价格法、生命周期成本法、价格优惠法、最有价值法等方法，结合区域特点规定每种方法的操作程序、使用范围等。

　　二、公众参与制度

　　《中国 21 世纪议程》指出：公众、团体和组织的参与方式和程度，将决定可持续发展目标实现的进程。足见公众参与在区域循环经济发展过程中的重要性。

　　公众对区域循环经济发展的认识水平、对区域循环经济发展的参与方式与参与程度，将决定区域循环经济发展目标实现的进程。有助于区域循环经济发展规划的修改和完善；有助于提高公众的区域循环经济意识，在公众的参与和监督下，可以及时发现区域开发过程中出现的环境问题；有助于区域经济的可持续发展。公众参与可分为事前参与、事中参与、事后参与。

　　（1）听证是事前参与最基本的方式。《环境影响评价法》第五条规定："国家鼓励有关单位、专家和公众以适当的方式参与环境影响评价".应该在加强公众参与意识的同时保证参与公民的申辩权和陈述权，确保其独立真实的发表意见，从而完善听证制度，实现真正意义上的公众参与听证。

　　（2）事中参与方式主要是发挥公众的监督作用，矫正某些地方政府失灵或市场失灵问题。《环境保护法》第六条规定："一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告".首先，明确公众监督环保部门的执法行为的途径和方式，使公众参与可以对行政机关行使执法权进行有效的监督，保障执法权的正确与合法的行使。其次，建立公众对环境违法行为的举报制度，弥补现行体制下环保部门执法能力和执法权限不足。

　　（3）事后参与是指公众通过购买生产企业生产的绿色环保产品支持企业绿色环保式生产的方式参与循环经济发展的。这并非严格意义上的公众参与制度的组成部分，但是事后参与可以通过产品需求导向的方式，引导生产企业的发展方向，间接地促进生产企业循环经济发展理念的深入。