从“清官”到当代合格官员

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【题目】 《李有才板话》中的“清官情结”探究 
【绪论】赵树理小说中“清官情结”的书写绪论 
【第一章】清官和清官情结概述  
【第二章】 《李有才板话》及其中的“清官” 
【3.1】 “清官情结”文学书写的根源 
【3.2】 “清官情结”文学书写的法学价值  
【第四章】 “清官情结”存在的问题和现实意义 
【第五章】从“清官”到当代合格官员  
【结论/参考文献】 “清官情结”对官员品德的启示结论与参考文献

　　第五章 从“清官”到当代合格官员--对实践的启示

　　第一节 用法律“订制”当代合格官员

　　一、“虽最好的人们也未免有热忱”①--限定权力

　　古希腊哲学家亚里士多德曾说过：“常人既不能完全消除兽欲，虽最好的人们（贤良）也未免有热忱，这就往往在执政的时候引起偏向。法律恰恰正是免除一切情欲影响的神祗和理智的体现。”②对于官员来说，即便他是“清官”、即便足够优秀也无法摆脱个人自然情感和欲望的影响，因此，应当用法律对官员进行统一约束，限定权力，保证理性和公正。

　　首先，要完善立法，对官员的职权作出统一明确的规定。官员权力过大、行为充满主观任意性主要在于缺乏必要规范进行限定和约束，官员的职权有哪些、具体该如何行使、可为什么、不可为什么在不明确、不清楚的情况下，也就无法对权力进行监督和规制，各种不确定和主观任意性也会随之产生，从而导致权力的过大和滥用以及民众对官员个人的依赖之心。所以，要想限定官员权力，就必须先明确官员权力。国家需要制定一整套相关法律，对行政人员的职权、权力作出细化规定，具体什么职位，对应哪些职权，哪些处在自由裁量权范围内，都需要用法律作出权威陈述，让行政人员自身和社会公众有一个确定认知。对行政机关、行政人员职权、行为等方面的规定主要属于组织编制法的内容，这些法律规范、制度的完善是当前我国法治政府建设的重要内容，法治政府是法治建设的重要一环。目前，我国的组织编制法还不健全，只有 20 世纪 80 年代制定的国务院组织法和行政机构设置和编制管理条例，地方政府也缺少组织法和编制法，而且组织体制和职责权限经常变动，缺乏稳定性。为了实现用制度管权、管事、管人，保证权力的正确运行，有必要用法律明确规定各个行政机关的权限、行政人员的职权，实现编制、职权、职责法定化。尤其要通过立法将党委和一把手的权力置于法律框架中，运用组织法防止权力滥用。

　　再者，加强法定程序要求，使官员权力的行使统一、正当、可预期。要实现对官员权力的限定，在明确规定权力内容的同时，还需要明确规定权力行使的方式、步骤和要求，这就是程序方面的规定。程序方面的要求包括时限、人数、书面、告知、公告、鉴定等多方面，涵盖权力行使的从始至终，涉及很多具体行为方式和种类。对细节和步骤的严格掌控进一步减少了官员行权过程中的任意性，使得权力的行使被固定在法律框架之内，有一个固定、为公众确知的流程。同时，法定程序通过强制性步骤、方式等要求，在实现对官员权力的限定之外，也实现了对于权力相对人的保护。关于官员、行政人员行使权力程序方面的规定，是程序法的内容，而且主要由行政程序法规范。我国当前在行政程序法方面还有欠缺，长期以来，我国法律很少规定行政机关内部的具体行政流程，也很少规定行政机关的公开义务，行政机关逐渐形成“内部行政”的习惯，这在客观上为官员权力腐败提供了可能。制定统一的行政程序法不仅能限定官员权力，也是我国民主建设、法治建设的重要步骤，对于发展民主政治、保护公民权利、遏制腐败现象、克服官僚主义、提高行政效率都有重要意义。

　　二、法律放弃对人性善的想象--明确义务

　　托马斯·杰斐逊①曾说过：“我们用制约性的宪法约束受托于权力的人们，这不是出自信赖，而是来自猜疑。”对于官员来说，法律应当放弃对官员之善的想象，在限制官员权力的同时，明确官员的各项职责、义务，用法律保障履行。

　　明确官员义务，就是对官员所处职位的职责、义务作出明确、严格的规定，确定官员必为应为之事。很多情况下，一个官员的职权同时也是其必须履行之职责，比如官员在行政许可上的职权就对应其依法设定行政许可的义务；还有一些为官者必须具备、满足的基本品质和要求，如公正、清廉、尽职等；这些方面都应当作为官员的法定义务通过法律明确呈现。法律对于这类义务的申明，一是能加强要求的确定性、强制性，使官员、百姓无任何怀疑地认可这些作为官员的必为之事、必须具备之品质，二是有义务就有与违反义务对应的惩处，这些义务的不履行将使官员面临法定的不利境遇，这将保障义务的履行。除了比较笼统的义务之外，法律也要对官员在具体行事过程中需要履行的职责和义务作出详细、贴合实际的规定，使官员在处理事情时的应为之事都具有强制性要求，严格规制官员个人行为，使事情的进展为法律所控制。

　　另外，对官员义务的明确应当是充分而且科学合理的明确。如果仅仅是规定官员的义务，涉及这类内容的条款并不缺乏，但这里需要进步和加强的是如何设定一套官员义务体系，使得作为官员应为之职责、必须具备之品质都纳入在内。

　　不同的职位有不同的要求，这一方面要根据职位的不同来规定义务，使不同职位的基本职责都有说明，不留空白，另一方面，又要科学合理地归纳和总结，提炼相同点，把握不同点，不可能也没必要作出过于繁杂具体的义务规定。这样一套充分完善科学的义务体系，构建出官员在某一职位上的基础要求和最低要求，即满足所有义务，就是合格官员，但违背任何一条，则是失职。这是法律对官员基本职责履行严格和有效的保障。

　　三、确保官员职权、职责、义务的履行

　　第一，应完善监督机制。对官员职权、职责、义务有了完善的规定后，更重要的是确保这些权力和义务的实施和履行，而权力的正当行使、义务的妥善履行离不开监督。有效的监督应当是多主体、多角度、多途径的全方位的监督，包括专门监督机关的监督、行政机关内部的监督、媒体的监督、社会公众的监督等等。法律应当完善对于各类监督方式的规定，使各种类别的监督都能很好地运行，保障监督机制发挥实效。

　　第二，应建立、确保责任追究机制。监督是重要的，监督只有与责任追究结合起来，才能取得应有的实效。当通过监督发现问题，并在确认问题的存在之后，只有对当事者进行相应的惩处，才会增加当事者违反权力义务规范的成本，使成本超过其越权、违法带来的利益，这才会使其不再或没机会实施类似行为。完善合理的责任追究机制及其执行可以有效地对官员的行为进行规制，让其在合法范围内施行。

　　综上，用法律建立一套约束官员的机制，保证官员权力、职责的正当行使，既是法治社会的要求，也是法治社会的特点。从百姓当前的“清官情结”来看，大部分情况下百姓期待的是能公正清廉履职、维护自己权利、主持正义的好官，而在法治社会下，符合以上标准的好官不应成为百姓的“期待”,这些素质是法律对一个合格官员的必然要求。所以，法律将“清官”最基本的特质，也可以说是当代官员的基本要求，比如“清廉”“公正”“尽职”等，上升为官员的义务，用配套监督机制、问责机制保障行使，使其成为官员处在特定职位不得不为之事。

　　另外，法律也将官员的权力和职权进行了明确规定和限制，在保障职权履行的同时防止权力的滥用，使“清官”行为上表现出的一些主观任意性得到最大程度的减弱。

　　所以，法治社会、法治政府塑造出的官员，是批量生产出的符合百姓要求的当代合格官员，这些官员虽达不到传统“清官”的个人能力、魅力高度，但具备“清官”的基本素质条件，同时在行为的主观任意性上受到最大约束。法律应当利用自身力量和机制最大程度上保证一个人身为官员，就“必然”成为合格官员。这些合格官员应当基本上符合当代百姓对于“清官”的要求。

　　第二节 指引百姓对官员形成正确定位

　　在古代，百姓和官员之间的地位是严重不平等的，官员是一种高高在上几乎神圣的存在，百姓对官员始终是仰视姿态。传统“清官情结”既是这种不平等的产物，也是不平等的体现。在现代法治社会下，在人人平等、程序正义、尊重保障人权等法治理念指引下，政府、官员体系拥有一套规范、合理、合法的运行模式，百姓对官员的定位、期许也应发生改变。

　　一、特殊职业者

　　官员是指经过任命的、一定等级的政府工作人员。从百姓视角广义上来看，官员可以指称具有公职、行使公权力的所有国家机关工作人员。不管如何看，官员都是国家机关工作人员的一种，是对一类特殊职业者的称呼。其特殊在于他们拥有为法律所认可、代表国家权力的职权，从事的是管理、决策等相关行为，这一职业与其他职业的共性在于同样平等地向所有符合条件者开放，只要满足考核标准，就有从事这种职业的可能。

　　二、平等管理者

　　官员职位的特点决定了其处在一个管理者的岗位，拥有一定的权力，在权限范围内对管辖事务能作出安排和决断，保证受管辖事项的正常、合理运转。官员管理者的地位和权力是其职位赋予的属性，仅针对具体事项、具体工作发生效力，除了背后代表的是国家权力之外，其特点类似于所有的管理者岗位，如企业管理者。所以，官员只是处于一个管理者的岗位，他所管理的是一定地区或领域内的国家事务、社会公共事务，目标是维护社会的安定有序。这种管理者的岗位并不能使官员凌驾于他人之上，工作岗位不同仅代表大家分工不同，在法律之下，官员和他的下级、一般工作人员、普通民众均具有平等的地位。

　　三、服务提供者

　　官员是对一类特殊职业群体的称呼，他们拥有代表国家权力的职权，对特定事项和地域进行管理以保障有序性。官员的工资受国家财政保障，而国家财政收入的主要来源是税收，可以说是纳税人、广大民众在向官员“发工资”.既然拿了民众发的工资，其工作内容也是面向民众的。笼统来说，官员的工作是“管理”,可这项“管理”却包括非常繁杂的内容，有对事物进行的裁决，有解决不同个体之间的纠纷，有对软、硬件设施的规划以便捷百姓生活，有安排各项举措保障百姓权利的充分享有，等等。官员工作的所有内容都是为了社会的和谐、百姓的幸福。提供这样的“管理”是官员的职责所在，是处在其职位理应向社会提供的服务。