古代官吏“法治”思维及当代法治建设

　　中国有两千多年的封建法制传统，相伴而生的是以维护皇权为核心的“人治”治国传统。无论号称“仁政”也好，标榜“德治”也罢，总归是君主、官僚运用权力的柄杖统治国家，治理社会。在中国历史上，也曾经产生过法治思想和法治传统，只是这种所谓的“法治”是“以法治国”，不过是“人治”的另一种表现。春秋时期齐国的管仲就曾经说过:“以法治国，则举错而已。”

　　法律不过掌握在君主和官吏手中的“举错”，是用于统治的工具。但不可否认的是，虽然实质上是“人治”，因为强调法律的作用，法律是最基本的社会规则，每个人都须在法律规制下行为，古代“法治”也可因此说是一种积极的治国方略，在推动社会发展和历史进步的过程中是发挥了作用的。以先秦时期齐国管仲为例，管仲在齐国为相四十余年，大力推动变法与改革，极大的推动了齐国的发展，很快就国富兵强而称霸天下。在变法和改革中，管仲非常重视“法”的作用，指出: “法者，天下之程式也，万事之仪表也”。

　　法是治国理政的规矩，是社会的行为准则，国家能否有稳定的秩序，社会能否在规则内运行，都取决于“法”的作用的发挥。法能够起到应有的作用，则天下大治; 否则人们的行为就是失去规制和约束，国家就会混乱不堪。

　　即使管仲的出发点在于维护封建君主的专制统治，但从客观上来讲，能够重视到法的作用，在当时的社会环境中已是难能可贵了。

　　因此，尽管古代官吏所秉持的“法治”思维同我们今天所强调的法治思想有着根本的不同，但他们能够根据社会的发展变化认识到“法”的作用，要求“君臣上下贵贱皆从法”，强调运用法律来治理国家，维护社会秩序，在封建专制的社会背景下，是应当受到肯定的。

　　一、古代官吏“法治”思维述评

　　古代官吏所讲的“法治”是相对于“人治”而提出的另一种治国方略。中国古代“法治”思想肇始于先秦时期，处于奴隶制逐渐解体、封建制逐渐确立的时期。在衰落的周王朝日渐式微的前提下，在封建经济逐渐发达的背景下，“家国一体”的“家天下”的礼制传统严格的束缚着诸侯王霸天下的野心; 新兴的地主阶级基于经济地位的上升，开始寻求政治上的地位和发展。为打破旧有的、强调“等级名分”的礼制秩序，冲破三代以来的“礼乐”藩篱，势力不断壮大的各国诸侯、新兴的地主阶级迫切需要确立新的治国思想和治国方式，早期的“法治思想”应运而生，极大的推动了封建经济的发展和封建制度的确立。囿于文明的发展程度，先秦时期的官吏们不可能产生现代的民主、人权、法治思想，无论是早期的管仲、子产，还是后期的李悝、商鞅，他们所强调的“法治”思维，都只是维护君主专制统治的另一种方式。但不可否认的是，相比较寄希望于君主和贤才的“人治”方式，古代官吏能够认识到法律的规范性和强制性，强调法律在调整社会关系中的作用，已是值得肯定的。

　　( 一) 古代官吏“法治”思维的社会实践

　　中国历朝历代都不乏良臣。无论是被评为“千古一相”的管仲，还是“为民请命”的包拯，都是竭力秉持“法治”思维、维护法律尊严和权威的古代官吏的代表。他们忠君敬上，恪尽职守，循法为治，推动了中国古代封建法治的发展。

　　1． 管仲的“法治”思维

　　管仲作为法家思想的奠基人，在齐国推行变法和改革的过程中非常重视法的作用，“凡君国之重器，莫重于令”，“治民之本，本莫要于令”什么样的治国手段也没有法令重要，君主统治最重要的也是法令。管子充分认识和肯定法律的作用，治国强调法治，治民同样强调法治，改变了对待老百姓的态度，不再是一味的“生杀予夺”般的残酷、专制，更多的是强调法令对百姓的规范和约束。所以管仲提出“治国无法，则民朋党而下比，饰巧以成其私。法制有常，则民不散而上合，竭情以纳其忠。”

　　君主如何得到百姓的拥护和支持，靠赏赐吗? 靠刑罚吗?都不是，最重要的是要靠“法治”，靠法律规范和制度约束。“治乱在主而已矣”，“有道之君者，善明设法，……而无道之君，既已设法，则舍法而行私者也。”

　　君主必须重视法律，且不得“舍法行私”，否则，国家必乱，统治必危，“兵乱内作，以召外寇”。

　　“夫生法者，君也; 守法者，臣也; 法于法者，民也。君臣上下贵贱皆从法，此谓为大治。”

　　管仲强调法律出自君主，但君主也不能“因私废法”。法自君出，但君主同样要守法; 对于臣子和百姓而言，则要守法，遵守法令对自己的规制和约束，保证自己在法律的规则中谨守自己的本分，“民以法与吏相距，下以法与上从事”。臣子要忠君敬上，不得逾制越规; 百姓要安守本分，不得胆大妄为; 否则就是“奸邪”。法律就是用来“禁奸止恶”的，因为“治国使众莫如法，禁淫止暴莫如刑”。

　　所以中国古代法律发展的一个典型特征就是以刑法为主，各朝代的立法活动更是突出表现为立国就即刻编纂刑法典，强调运用刑罚的手段来惩治犯罪，维护统治。而且这种“以刑为主”的立法传统一直影响后世各朝的立法习惯。

　　2． 商鞅的“法治”思维

　　商鞅是中国先秦时期又一位讲究法律、推崇法治的法家思想代表人物。商鞅结合社会的发展，在秦国推行他的变法运动，取得了卓着的成效，为秦国称霸天下、统一中原奠定了坚实的基础。商鞅非常推崇法律，强调法治，“法任而国治”，对于明君来说，要立国就要立法并严格执法，威慑官吏消除“奸巧”、不敢“伪诈”，竭诚为君主服务，进而促进国家的长治久安和强大。商鞅的“法治”思想可以概括为“重刑主义”: “禁奸止过，莫若重刑”。

　　为了维护封建贵族的统治，为了壮大势力、称霸天下，商鞅公开宣扬重刑思想，重罚不重赏，用严刑峻法打击阻扰变法的守旧贵族，如在遭到反对时，即使是太子也受到惩罚，更加黥、劓太子的两个师傅; 同时，商鞅还采用酷刑来惩罚、镇压百姓，以维护社会秩序和封建统治，如商鞅创设的“什伍连坐”之法、“刑弃灰于道”之法等。这些都显示出商鞅的重刑思想。

　　商鞅认为: “重刑，明大制”。“行罚，重其轻者，轻者不至，重者不来。此谓以刑去刑，刑去事成。”

　　重刑是国家大法，国家要想长治久安、称霸天下，就要“重典治国”，就要采取重刑，即使轻罪也要重罚，“重刑，连其罪，则民不敢试。民不敢试，故无刑也。……故禁奸止过，莫若重刑。刑重而必得，则民不敢试，故国无刑民。”

　　轻罪重罚，刑罚的威慑力量就显现出来，轻罪无人敢犯，重罪更无人敢犯。通过这种严厉的惩处，使“民莫敢为非”，“一国皆善”，国家就能够达到“大治”，实现国家强盛和治理的目标。

　　商鞅强调重刑主义，推行重刑思想。商鞅的变法是另一种治国方略的选择，必然会触及顽固守旧的旧秩序和破坏旧贵族的既得利益，而且还打破了原有的旧贵族为所欲为的旧秩序，因此遭到了秦国旧贵族的极力反对，但商鞅毫不畏惧。当时太子犯法，商鞅刑其师傅公子虔、公孙贾。《战国策》评论此事说道: “商君治秦，法令至行，公平无私，罚不讳强大，赏不私亲近，法及太子，黥劓其傅。期年之后，道不拾遗，民不妄取，兵革大强，诸侯畏惧。”即使后来太子即位为秦惠文王在旧势力的支持下诛杀了商鞅，但他们却保留了商鞅制定的法律、法令和制度并且遵行不悖，终使秦国“六世而王天下”。其中最重要的是，商鞅不仅自己秉持“法治”思维，而且还把这种“法治”思维带到了统治阶层，影响到后世，影响了中国两千多年。

　　3． 包拯的“法治”思维

　　说到古代的官吏，最着名的莫过于包拯。但是《宋史》对包拯记载不多，关于包拯法治思维的记述多体现在宋代张田编辑的《包拯集》中，从上述典籍的记述中我们可以清晰的看到，作为司法、监察官员，包拯是一个恪尽职守、忠心维护封建法制的官吏，他的“法治”思维是典型的维护封建皇权的“法治”思维，这可以从他的奏疏中管窥一二。

　　包拯在古代官吏的形象中是典型的“青天大老爷”的形象，这种形象固然有民间演义的成分，但客观上也反映出包拯为民请命、为民做主的事实。比如，包拯在奏折曾提出国家立法应当“于国有利，于民无害”。

　　包拯强调国家的立法、执法应当注重维护老百姓的利益，注重减轻老百姓的负担，这是古代“民本”思想的继承和发展，这是应当值得肯定的。包拯还认为国家立法不仅要宽民、于民有利，还要严格依法办事，维护法律的严肃性，否则法律就不能够取信于民，会逐渐失去百姓的信任和支持。包拯说: “法令既行，纪律自正，则无不治之国，无不化之民。”

　　国家的法律、法令已经制定，就不能任意更改，更不能有法不依，执法不严。所以包拯能够严格自律，留下了“不持一砚归”的佳话，也留下了刚直不阿、不畏权贵的形象。根据史书记载，在包拯为官的地方，社会秩序确实是比较安定的，史书评价说“拯立朝刚毅，贵戚宦官为之敛手，闻者皆惮之。”

　　包拯的为民请命、为民做主的法律实践思想应当予以肯定; 同时包拯强调执法如山的出发点也确实是出于维护封建统治的需要。包拯认为: “凡朝廷降一命令，所以示信于天下”，“臣闻法令者，人主之大炳。而国家之乱安危之所系焉，不可不慎。”

　　在包拯看来，朝廷的立法关乎着国家的治理，关乎着皇权的权威，作为执法官吏，应当审慎的适用法令，而不能“委而不顾”，胡乱司法，否则朝廷纲纪就会大乱、损毁，甚至会严重的扰乱国家秩序，威胁皇权稳固。所以说，包拯以“忠君爱国”为出发点的“法治”思维还是有其时代的局限，跳不出封建的窠臼。

　　( 二) 古代官吏“法治”思维评价

　　无论是“千古一相”管仲，还是“青天大老爷”包拯，他们都是为维护中央集权服务的。古代的所谓的“法治”，并非近代意义的以自由、平等为基础的法治，这就决定了古代官吏所讲求的“法治”，或者所秉持的“法治”思想，或者他们所强调的法律，更多的是一种工具，而非今日我们强调的、社会的最基本的规范。古代官吏的目的在于维护以皇权为核心的封建专制主义。无论是“法治”思想产生之初的春秋战国时期，还是封建社会逐渐走向衰落的明清之末，“法治”都只是维护封建专制统治的工具，一切的出发点都是统治阶级进行阶级统治的需要。

　　荀子提出，“有治人，无治法”，指出了古代“法治”实际还是取决于人。不是法律、法令约束执法者，而是执法者是否“忠君爱国”决定着法律实施的状况。法律秩序取决于执法官吏。也因此，韩非强调“明主治吏不治民”，君主不可能事必躬亲，大小事皆操于己手，大多数的事务是要交给各级官吏处理的，那么官吏素质的高低就成为执法状况好坏直接决定因素。为了自身的统治和皇权的需要，君主要靠严守“法治原则”来责求臣下; 如果臣子不能忠君，君主自然是生杀予夺的。因为，“国家之败，由官邪也”。

　　作为君主，只要抓住了“执法官吏”这个关键，统治起来可就方便多了。这也从侧面反映出，古代官吏的所谓“法治”，终究是为统治阶级的阶级统治服务的。

　　但不可否认的是，即使古代官吏秉持“法治”思维的出发点在于维护阶级统治，但其客观上还是能够维护百姓的利益的。商鞅确立起了法律的威严，上至规则下到百姓，尽管都不同程度有怨言，却都不敢以身试法，这也确实确立起法律秩序，促进了秦国的不断强大。以包拯为例，包拯视贪官污吏如仇雠，并不是说他站在统治阶级的对立面，反而他是为了更好的维护皇权，维护封建统治和中央集权。这也是他为何会因为冒犯皇亲、触犯“龙颜”被贬又为何会被皇帝亲自下诏升官的原因。但包拯能够秉公断案，维护法制，确实做到了“为民做主”。也正因此，文学作品才不断演绎，给包拯树立起“青天”的形象。

　　二、当代语境下的法治思维

　　法治即法的统治，法的治理，强调法律作为最高的社会规则，在社会生活中具有最高的地位，所有政党、团体、公民都不得对法律轻慢，都必须在法律的规则内活动，无论是权力的获得与行使，还是权利的享有与保障，都必须取得法律的许可。法治之所以强调法律的最高地位，在于法律要为公民设置平等的环境，求得公正的结果。为此，法律必须对权力加以限制，尽可能的消除权力对权利的侵害以及可能的侵害。

　　现代意义的法治与中国古代所讲的“法治”不同。古代所讲的“法治”思维基于君主、执法官吏“性善”而百姓“性恶”的理论。这种理论把君主、贵族官僚排除在“法治”之外，享受种种特权，“法治”是对百姓而言的; 而现代法治强调的是法律面前人人平等，法律才是“君主”、“国王”。

　　新中国成立以来，受前苏联的影响，我们的法治建设进程的脚步并不快。虽然在 1954 年就制定了宪法，但在“以阶级斗争为纲”的时期，宪法成为“闲法”，法律的尊严和权威更谈不上，更遑论法治了。即使是现行宪法在 1982 年制定后，现代的法治思想在我国也仍然不是主流的观点和主张。虽然理论上有微弱的倡导法治思想的声音，但这种声音更多的是被淹没在经济发展的浪潮中。真正在中国开启法治模式、确立法治思维的，是 1999 年九届人大二次会议通过的宪法修正案规定:“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家。”

　　如同中国古代官吏所强调的“法治”一样，我们今天强调的法治也是一种治国思想、治国方略。但与古代“法治”根本不同的是，当代的法治是建立在民主基础上的法治，是维护公民权利、限制政府权力的法治，其出发点和落脚点在于权利保障。这与中国古代的“法治”所强调的阶级统治有着根本的不同。

　　王利明教授撰文指出，法治的基本内涵包括法律至上、良法之治、人权保障、司法公正、依法行政。

　　关于法律的权威。在法治国家、法治社会中，法律具有高度的尊严和权威。现代法治精神要求，法律是最基本、最主要的社会规则，法律面前人人平等，无论是“君主”，还是百姓，法律给予其平等的对待; 而在古代，法律却是掌握在君主和官僚贵族手中进行阶级统治的工具，只要不是危及阶级统治的犯罪，法律总会“网开一面”，给予贵族、官僚诸如“八议”、“上请”、“例减”、“官当”等这样的优待措施，以逃避或者减轻法律的制裁; “疏而不漏”是针对百姓而言的; 也唯有在百姓面前，法律才充分显现出它的威严。但法治则不允许这么做。在法治的规则下，法律才是国王，对谁都具有无上的权威，法律才是至上的。

　　关于良法之治。现代法律精神中有一条: 恶法非法。恶法强调的是少数人的意志，保护的也是少数人的利益。这显然与现代法治精神相悖。唯有良法、善法才能够真正维护公民的基本权利和利益。与古代立法权操之于君主不同，法治秩序中的立法是科学而严谨的，应当也必须体现广泛的民主。每一部法律从立法动议、立法调研，到立法论证、立法审议，每一个过程、步骤都须是在民主的基础上公开进行的，否则就是暗箱操作。那这样的法律是否能够体现民意先不说，因为没有民主的基础，它的合理性合法性也就失去了基础。我们强调，法律一经制定就具有一定的稳定性，就会对社会关系产生深刻的影响，特定的、不特定的公民都会受到来自于法律的规范和约束，因而它应当也必须体现民主、民意。我国法律在提交人大代表审议之前，大都会把法律草案公诸社会，充分吸纳公众的意见并进行修改。这样，基于民主的法律能够体现大多数公民的权利和权益，必然是良法。而古代，早期法律不会公之于众以保持的神秘色彩和威严性; 后期即使公之于众，在当时的社会条件下也难以让百姓有充分的了解。只有在良法基础上推行的法治建设才能够真正保护公民的基本权利。

　　关于人权保障。是强调权利还是强调义务，在现代法治国家这不是一个问题; 但我国在确立依法治国思想之前，更多的是强调国家利益、集体利益。首先要厘清的模糊观念是: 强调人权保障并非要危害国家、集体的利益。讨论人权保障不应当成为禁区，因为人权保障问题是法治建设进程中绕不过去话题。在中国古代，“人权”是稀有资源，只能由贵族官僚享用; 对于“治于人”的百姓而言，为国家承担徭役、赋税的“劳力”、“尽分”，才是他们的“权利”。因此，不讲人权保障的法治国家建设难免沦为古代中国的专制统治; 这显然不是我们想要的结果。我们今天强调公民权利保障，也是社会发展的进步和法治国家建设的应有之义。宪法赋予公民以政治、经济、社会、文化等诸权利，并强调这些公民的基本权利应当受到来自于权力的尊重和保障。《宪法》第 33 条规定: “国家尊重和保障人权。”在《宪法》明示人权保障的前提下，依法治国和保障人权并不矛盾。应当说，实行法治，根本的目的还是在于保障人权; 人权保障是现代法治精神的目标。因此，徐显明教授指出: “法治的真谛是人权”。

　　关于司法公正。司法是公民权利的最后一道保护屏障，司法是公民权利最后的、也是最权威的救济途径。如果司法不公正，那么公民权利将不可避免的受到来自于权力的侵害。长久以来，由于制度的缺陷，司法权力的行使总是难免受到来自行政机关的干扰，导致一些案件的处理有失公允; 由此带来的最直接也最严重的后果就是公民对司法的不信任。公民权益受损时宁可选择上访也不愿意借助诉讼求得司法救济，就与这种不信任有关。但是，司法公正又是实现社会正义的最后一道防线。失去了公正的司法，不仅不能保护公民权利，反而加重对公民权益的伤害。培根曾说过: “如果说一次不公正的裁判好比是污染了水流的话，那么，多次不公正的裁判则好比是污染了水源。”一次不公正的裁判伤害损伤的是当事人的权益; 多次不公正的裁判足以摧毁司法的权威。因此，要实现法治的目标，司法就必须公正，毫无偏倚。

　　关于依法行政。***主席曾指出: “要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，不断开创依法治国新局面。”建设法治国家，就必须依法行政; 或者说，依法行政关乎着法治国目标能否实现。之所以强调依法行政在法治国建设中的关键性作用，在于行政机关作为执法机关，直接面对的广大公民，行政执法的过程就是公权力和私权利角力的过程。面对强大的公权力，私权利只能借助于法律的力量来维护自身的权益; 相应的，只有公权力在法律的轨道上运行，才能不侵害私权利或者对私权利的侵害严格的限制在法律许可的范围内。只有当私权利能够得到真正的尊重和保护及保障的时候，法治国目标也才能真正的实现。

　　三、当代法治国建设中的法治思维

　　在今天审视古代官吏的“法治”思维不难发现，公民心中总在自觉或不自觉的期待“包青天”式官员。换句话讲，在“依法治国”写入宪法十多年后，法治的思想还没有在社会真正的确立起来，在许多公民心目中，权力比法律管用的得多。毋庸置疑，这种想法是与法治精神相悖的。

　　“国民对法律的尊重和信仰比知法懂法更重要”，宪法规定: “实行依法治国，建设社会主义法治国家。”宪法规定固然很好，但问题在于我国是一个长久以来讲究“人治”的社会。因此，要彻底转变观念，讲求一切依照法律办事，绝不可能是宪法规定能够解决的，如何根除“人治”传统、权力观念才是当务之急; 否则，将仍然是以法治之名，行人治之实，法律仍然难以成为社会的普遍信仰。无论是“让权力在阳光下运行”，还是“把权力关进制度的笼子”，都是对传统思想的颠覆。坚决地树立起法律权威，把权力约束起来，确保权力在法律的轨道上运行，这才是我们今天的法治思维的最终追求。

　　( 一) 应当建立起以民主为基础的基本制度

　　美国的建国者们认为，人的本性中都有自私和贪婪的缺陷。怎么办? 美国的革命者们设计出了用法律约束人性、制约权力的制度。所以，美国从一开始就确立了自己的法治原则和目标，并坚持按照这样的原则和目标来建设他们的法治国家。

　　在中国，“人之初，性本善”，皇帝、官僚天生下来就是道德高尚的人，就理所当然的应居于统治地位; 老百姓则是“斗箕之性”，处在未“开化”的“暝”的状态，无品质可言，天生就是要被统治、管理、役使的。

　　这样的传统观念影响了中国几千年，并且到现在还在影响着。这也是在现代社会，中国要融入世界但却总被世界诟病的原因之一。我们无法否认的是，长久以来包括今天，在公民的内心，寄希望英明君主的成分总是多于寄希望于制度的成分。所以，在老百姓的内心期待中，关注的是“新官上任”会烧怎样的“三把火”，却几乎不去考虑制度将如何继续得到有效地运转。

　　法治社会的最主要的特征是法律至上，法律具有最高的地位。在法治社会，法律是最高的社会规则，规范着权力的运转和权利的行使，所有人都必须在法律的范围内行事，接受法律规范和约束; 在法治社会中，法律介入社会生活的方方面面，广泛而正当的调整着所有的社会秩序; 在法治社会，我们只需要知道法律是怎么规定的，我们享有哪些权利，当我们的权利受到损害的时候法律会给予我们什么样的救济，等等。所以美国公民选举谁当总统都不要紧，因为不管是谁，法律就在那里，他们的权益并不会总统的更迭而受到剥夺或约束。但我们至少到现在还没有这样的传统，我们总是隐隐渴望英明领导的出现; 在权利受到侵害时，首先想到的不是法律而是权力的角逐; 我们不相信法官会给我们公正的裁决，尤其是在和公权力发生冲突的时候，更是觉得自己处于无助的境地。

　　所以，现在的问题是: 制度重要还是人重要?当然是制度重要。因为建立在民主基础之上的制度是公民因为权利行使和保障的需要而依法设立的，制度的优越性就在于无论是谁，在制度的框架内，都会受到平等的对待，“法律面前人人平等”是切实平等，公民的平等权是真实而有保障的，而不再只是停留在纸上和法律条文中的权利。尤其重要的是制度设计来自于民意，是公民自己的选择，即使在制度面前权利会受到限制，公民也不会因此而丧失信仰或者丧失对法律的信心。

　　当然，我们坚持制度的重要性，并不代表我们就否认人的能动作用。我们仍然认为，制度不仅要由人依据一定的程序设立，同时还需要人按照设定的程序去执行它。唯有此，制度才有存在的价值和意义。

　　在现代法治思维中，依法设立的制度将会稳定的运转下去，不会有人会抱有违法的故意去破坏制度，因为法律责任的风险太大。

　　应当说，在现有的制度设计中，立法机关依据法律和制度，规范和约束着行政权和司法权的行使，比较起西方的“三权分立”来更加体现出效率价值。尤其是美国白宫 2013 年的“关门”事件更证明权力制衡的结果只能是对民主的破坏。制度是好的制度，并不代表这样的制度就是没有缺陷的。事实证明，由于宪法审查制度的不完备，导致违宪的情况对民主权利造成侵害; 由于宪法不能成为司法裁判的依据，导致公民的某些宪法权利受侵害的救济无门; 由于人事、财政不能从地方独立，司法权难免受到来自于行政权的干扰和阻碍，使司法的公正性受到当事人的质疑; 等等。因此，如何在现有制度的基础上依法设立和完善以权利保障为根本目标的制度是我们在法治国建设中不可回避的命题。

　　所以，稳定且完善的制度是当代法治思维中的重要环节，法治的目标能否实现，制度设计是关键。

　　( 二) 权力应当运行在法律的轨道上

　　权力和权利总是一对矛盾。权力来自于权利的让渡和授予，其根本目的还是在于公民希望由让与的权利形成的公权力来保护自身权利; 同时因为这种让与，公民权利不可避免的会受到来自于权力的约束和限制。为了能够让公权力真正具有保护的力量，就势必要赋予权力一定的强制性。于是，矛盾产生了: 公民通过革命斗争争得民主自由的权利，现在却不得不为了保护权利而为自己设定种种的限制。如何解决这一矛盾? 那就是权力必须在法律的轨道上运行，或者说，法律是权力运行必须遵循的规则。

　　首先要肯定的是，权力的界限必须由法律来予以明确。公民牺牲自己部分权利的目的是为了让公共组织运用公权力来为公民权利服务的。权力因为强制力而具有扩张性，如果不加以限制，就会不断的吞噬公民的民主自由。法律应当为权力划定范围，设定规则，建立规范。在法律的限定下，权力运转的原则，目标，效果，都必须由法律的标准来考察和评价，一旦发现权力被滥用或者有滥用的危险，法律就应当发挥规范和制约作用，消除公民权利被侵害的危险。

　　其次要明确的是，必须加强对执法者的约束。法治的一个涵义就是依法行政。因为行政权力和公民权利的关系最为密切。如果行政权力不当行使或者滥用，对公民权利来讲就是灾难。而行政权力是否被滥用或者是否有可能被滥用，取决于法律对执法者设定的监督机制和责任追究机制。应当肯定的是，这种监督和追究必须是坚定而严格的，也就是说，违法行政的成本必须足够大，大到执法者不敢滥用行政权力。因为执法者一旦有了机会，就会追求权力行使的效益最大化，即使这种最大化会给公民带来灾难。没有法律的规范和约束，权力时时都有被滥用的可能，权利时时就有受侵犯的危险。只有违法成本足够大的时候，诸如以权谋私，滥用权力等才会尽可能的被剔除掉。

　　最后要强调的是，领导干部必须具备法治的思维。之所以强调这一点是因为，法治国家建设最终还必须要由人依据法律来完成。我们不能只是针对执法者进行被动的法律防御，同时还应当尽可能各级领导干部思想中根植并强化法治思维。“官本位”的思想在中国存在了几千年，不可能一下子彻底的消除，面对此种思想上的瑕疵，只有从思想上予以纠治。在强调“官本位”的传统下，“长官意志”确实的存在并发挥着很大的“作用”。这种作用是对法治秩序的破坏，是一种反作用。

　　做惯了“官老爷”的领导干部不可能“一刀切”的完全消除这种错误的思维，那怎么办? 只能采取“疏”的办法，加强法治教育和法律素质培养。“普法”宣传应当从领导干部入手，而且还应当是长效的机制。同时，我们还可以借鉴中国古代在官吏选拔时强调法律知识的举措，以及在考课官员考察法律知识的做法，在对各级官员考察评定的时候注重法律素养的考察，并作为主要的参考指标，以此来促进领导干部法治思维的形成。

　　四、结语

　　自从“依法治国”1999 年写入宪法，到现在已有十多年时间。用十几年的时间来彻底的改变既成的传统、习惯、规则、理念确实有点儿困难，但这不是法治国家建设进程缓慢的藉口。在法治国家建设过程中，会对一些既得利益者造成利益损害，会对某些不合理但已存在的制度产生冲击，因此法治国家建设进程中会有重重的阻碍，但最大的阻碍恐怕还是人的观念，尤其是领导干部的观念。如果缺乏法治的理念，缺乏依法办事的指导思想，仍然在那里抱残守缺，则势必与法治社会建设目标背道而驰，进而阻碍法治社会建设目标的实现。

　　李克强总理指出: “建设法治政府，这尤为根本，要把法律放在神圣的位置，无论任何人、办任何事，都不能超越法律的权限，我们要用法治精神来建设现代经济、现代社会、现代政府。”因此，在建设法治国家的进程中，应当在全社会树立起法律的信仰，注重于监督、制约制度的建设和完善，为社会主义法治国家建设扫除陈旧官僚思想的藩篱。现代社会是法治的社会，崇尚平等、自由，追求公平、正义的社会。现代社会崇尚法治，用法治的精神建设现代经济、社会和政府，更重要的是执法者要有法治的精神，始终“忠诚于宪法”，怀着“对法律的敬畏”，始终依法办事，依法行政，不断推进社会主义法治国家建设的进程，推动早日真正建立起社会主义法治国家。

　　参考文献:

　　［1］管子． 明法解［M］． 吴文涛，张善良编着． 北京: 北京燕山出版社，1995． ( 下同) ．
　　［2］管子． 明法解．
　　［3］管子． 任法．
　　［4］管子． 重令．
　　［5］管子． 君臣上．