法官员额制实施的困境与完善建议

　　摘    要：　党的十八届三中全会将司法改革纳入国家发展的战略部署，法官员额制改革是司法改革的重要举措，也是依法治国的重要组成部分。随着经济的发展，社会各项改革不断深入，社会中的各种矛盾也逐渐凸显出来，法官员额制改革面临着诸如案多人少的矛盾、法官离职现象严重、法院系统内部消极因素等各种困难。我国法律对于法官员额制改革的规定还存在一定的欠缺，为此，需要加强法官员额制改革理论的研究，完善我国法官员额制问题的理论与实践。

　　关键词：　法官员额制改革; 困境; 成因; 解决措施;

　　法官员额制从提出到推行至今，我们可以在各试点法院看到员额制改革的成效，但同时也发现了在目前改革中存在的一些问题。为了实现“让审理者裁判，让裁判者负责”的目标，对于法官员额制改革中出现的诸如案多人少的矛盾、法官因压力离职现象严重、法院系统内部消极因素等问题，我们应当认真对待，积极寻找解决办法，促进我国员额制改革能够顺利进行。

　　一、法官员额制改革的概述

　　（一）法官员额制改革的背景

　　法官员额制改革是党的十八届三中全会提出的司法改革的核心举措之一，其旨在通过层层选拔，让更加优秀的法官入额，调动法官审理案件的积极性。员额制改革使得审判工作分工更加明确，确保法官能够独立行使审判权。未入额的司法工作人员在名额有限的情况下更加努力，调动了其早日跻身法官行列的积极性。在党的十八届三中、四中全会后，司法改革的力度不断加大。再加上当前新媒体行业的快速发展，很多热点问题在社会上传播引发公众热议。对于缺乏专业法律知识的公众来说，往往对问题的评判是从感性角度，但是法院作为一个专业的法律组织，一定要从专业的角度运用逻辑和理性来判断。所以司法改革势在必行，司法部门要通过权威的公信力打造令公众信服的司法体制和机构，让法律深入社会，深入民心。

　　（二）法官员额制改革的目标

　　我国司法体制改革的目标是要实现国家治理体系治理能力的现代化。法官员额制改革的目标就是在司法独立的前提下，确保司法机关在审理案件时能够真正实现独立审判，同时也让更多司法精英拥有入额名额，调动起积极参与司法工作的积极性。从逻辑角度来看，“司法独立应该以法院独立、法官独立和审级独立为主”[1]不可否认的是，我国目前法院审判工作中“行政化”现象具有一定的普遍性。一方面，层层审批延缓了审判周期，易造成案件积压的情况发生。另一方面，院长、庭长权力过大，也容易滋生腐败，影响司法独立的实现。[2]“司法独立并不是承认一部分法官的独立，否定另一部分法官的独立。而是承认并保障每一位办理案件的法官的独立性。唯有如此，才有可能从根本上祛除行政化的办案模式。”[3]法官员额制的改革有助于法官形成独立行使审判权的自我认知，有助于员额制改革在运行中更加顺畅，更好的发挥作用。

　　（三）法官员额制改革的意义

　　党的十八大提出要进一步深化司法体制改革，确保审判机关、检察机关依法独立行使审判权和检察权。目前我国的司法体制尚未完全与市场经济相融合，官僚化与政治化的弊端仍然存在。法官员额制改革有助于明确各类司法人员的分工，让法官从其他政治工作中解放出来，专注于审判工作，这对于提高法官的审判效率、提升审判质量有着重要意义。其次，员额制改革也有助于提升法官工作的积极性。员额制能够提高法官的薪资和福利待遇，生活质量提高，法官们工作起来也会更加严谨，贪污腐败现象也会相应减少，这对于建设一支高素质的人才队伍、提高司法公信力有着重要意义。
 

　　二、法官员额制实施的困境及成因

　　（一）法官员额制实施中的困境

　　法官员额制的改革符合中国的国情。然而，在员额制改革过程中出现的一些问题，使得目前改革过程中的现实情况与预期目标存在一定的差距。下文将对具体出现的问题及其成因进行分析。

　　1．案多人少的矛盾严重

　　我国目前很多地方的法院都有案件数量多，人手不够的现象。法官员额制改革使得只有入额法官才有资格审理案件、裁判案件，入额法官的工作量急剧增加，并未达到法官数量与案件相匹配的初衷。有数据显示，在员额制改革之前全国法官人数约为二十一万人，经过改革后，法官人数降至十二万余人。在经济发展水平较好的地区和省份，案件增长幅度较快，但很多助理审判员由于没能入额，就失去了审判的权利，这大大加大了入额法官的办案压力。案件数量激增，员额法官数量减少，是目前员额制改革的困境之一。

　　2．案件压力导致法官离职加剧

　　之前提到的法官员额制改革使得法院中案多人少的矛盾加重，这也是导致法官压力过大离职增多的主要原因。法官员额制的实施使离职现象进一步加剧。“上海作为这次改革试点工作的最先实施者，在对其法院2015-2106年离职情况考察中发现，在P区离职11名法官中，有7人是因为员额之后办案压力太大而选择离职，占总数的63.6%；上海市D中级法院因员额制离职的高达87.5%。”[4]该数据也从理论和实践中进一步说明了我国员额制改革存在的缺陷，这也是目前员额制改革中的困境。

　　3．法院系统内部存在消极因素

　　法院内部人员对员额制具有抵触心理。一方面，改革前拥有法官职务的一些人员因为某些原因未能入额，他们距离离职退休还有一段时间，但在法官员额制改革后被调去了其他辅助性岗位，且无法享受入额法官的薪资待遇，使得这部分人员工作积极性大大降低，此为第一消极因素。其次，很多在审判岗位的法官助理，由于缺乏实践经验而无法入额，即使有退休法官让出岗位，由于竞争范围扩大到法学专家、律师等，各省市也没有明确的晋升补充法官的空缺的考核方案，导致这部分法官助理对员额制改革心存不满，产生消极抵触的情绪。

　　（二）法官员额制实施困境的成因

　　法官员额制在实施过程中出现了很多问题，究其原因，主要有法官员额制自身的缺陷及相关配套设施不健全两个方面。

　　1．法官员额制自身制度的缺陷

　　员额制改革面临困境，首先是其制度本身存在缺陷。目前争议最大的是关于法官员额比例的划定问题。要设置多少名法官才能既保证审判工作的顺利进行，又能最大限度的让优秀的精英人才留在一线，发挥其积极的能动作用，推动司法改革的长足发展。中央宏观政策下规定的法官员额比例为39%。然而，我国幅员辽阔，人口众多，各地区经济发展水平不同，统一规定一个比例，并不满足当今各地区发展的实际需求。

　　其次，法官与其他司法辅助人员责任分工不明确也是制度本身缺陷之一。员额制改革后，法官的职能重点放在“审”和“判”两方面，但是对于法官辅助人员的具体职责，并没有给出明确的范围，入额法官与辅助人员的职责界限仍然模糊。司法体制改革要求员额法官对其审理的案件实行“终身负责制”。对于全程参与案件审理过程的法官助理及其他司法辅助人员是否应终身负责，法律没有明确的规定，这也是该制度的缺陷之一。

　　2．法官员额制相关配套制度不健全

　　法官员额制改革的目的是为了真正实现“让审判者裁判，让裁判者负责”，实现司法的独立。然而，目前我国司法权受到“行政化”干预影响较大。外部主要是受到政府的干预，内部主要是受到法院的院长、庭长的干预。由于我国职业保障机制体系不健全，无法让司法权完全摆脱政治的影响，所以法官很难实现独立行使审判权。其次，员额制使得法官数量减少，案多人少的压力让法官工作量增大，但薪酬待遇并没有可观的改变。法官的劳动收入与其工作量并不成正比，让很多法官的积极性降低，所以完善相关的薪资制度也迫在眉睫。

　　三、完善法官员额制的建议

　　（一）明确法官与司法辅助人员的工作界限

　　在西方国家和地区，每名法官通常都会配备多名司法辅助人员共同审理案件。然而我国，大多数法官都没有专门为自己服务的司法辅助人员。实践中，从立案到庭前审查、从庭前调解到庭外调查，甚至送达诉讼文书，通常都必须由法官负责。[5]这也是我国法官办案数量比西方国家相对低下的原因。实现司法独立是法官员额制改革的重要目标，将法官从与判案无关的工作中解放出来，专注审判工作，提高法官办案效率。所以，明确法官与司法辅助人员的工作界限是当前改革的重点。在改革中，应注意明确法官的“审判”职责。法官助理主要是帮助法官完成一些辅助性工作，如审查诉讼材料、组织当事人举证、拟定裁判书等。书记员的主要工作则是做好庭审笔录、送达传票、判决书等。只有法官、法官助理和书记员分工明确，相互协作，才能真正提高工作效率，达到事倍功半的效果。

　　（二）健全员额法官职业保障制度

　　我国司法权收到“行政化”干预较大，要保障司法权的独立行使，让人民群众在每一个案件中都能感受到公平和正义，就应逐步取消案件的层层汇报审批程序。减少没有参与案件的领导对法官裁判的影响，使得主审法官遵从内心对案件进行判决。同时，减少层层审批程序也就意味着缩短了办理案件的周期，防止某些走关系、以权谋私的现象的产生，提高司法公信力。同时，还应当健全法官薪资保障制度，让法官的劳动付出与受益成正比，吸引更多优秀的法律人才投身到法官的行列中。只有有了薪资保障，才能调动起法官的积极性，解除了法官的后顾之忧，才能让他们怀着公正的信念，保证断案的公正。

　　（三）完善法官员额制制度改革体系

　　法官员额制的改革主要针对法官、司法辅助人员和行政辅助人员。但他们能否实现国家的重大委托，完全杜绝贪污腐败问题，还需要建立一个严格的工作规范，针对不同情况下出现的重大问题制定相应的惩戒措施，并与其他制度相匹配，预防不良现象的发生。2018年最高人民法院印发了《关于进一步全面落实司法责任制的实施意见》，其目的在于更好的贯彻落实司法责任制，与其它法律规定一起，为司法权独立的实现奠定基础。除此之外，各级法院都应当积极破解司法体制改革在制度上存在的缺陷，以此提高司法责任制改革的整体性和系统性，实现最大程度的公正。

　　四、结语

　　法官员额制改革的进行标志着我国司法体制改革又向前迈进了一步，它取得的成绩是令人肯定的。它打破了法院在人事管理方面历来的旧体制。但是，与此同时，在改革中存在的案多人少的矛盾、法官离职现象严重、法院系统内部消极因素等问题也不容忽视。因此，在今后的改革中，我们仍应沿着当前改革的路径，结合我国的具体国情，在明确法官与司法辅助人员界限、完善法官职业保障制度及员额制制度体系方面下工夫，推动法官员额制改革工作不断深入发展。

　　参考文献

　　[1]俞静尧．司法独立结构分析与司法改革[J]．法学研究，2004(3):53.
　　[2]顾培东．再论人民法院审判权运行机制构建[J]．中国法学，2014(5):287.
　　[3]陈卫东．司法机关独立行使职权研究[J]．中国法学，2014(2):47.
　　[4]宋远升．精英化与专业化的迷失—法官员额制的困境与出路[J]．政法论坛，2017(2):102.
　　[5]陈永生，白冰．法官、检察官员额制改革的限度[J]．比较法研究，2016(2):38.