构建中国一体化灾害损失补偿体系

　　6 构建中国一体化灾害损失补偿体系

　　6.1 一体化补偿模式目标

　　建立中国灾害损失补偿体系，就是在政府补偿、市场补偿和公众的自我补偿（包含慈善补偿等社会补偿方式）三者之间形成一个均衡点。政府补偿看起来是在一个国家承载系统内的补偿，这个系统是一国公共体承载能力的总和，但实际上由于政府补偿是以财政收入为约束，而不是公共体内的承载能力约束总和，所以在灾害发生的时候常常使政府承担了过重的财务负担，对财政构成了很大压力，在政府财政紧张局面难以根本改变的情况下，政府的补偿只能维持在较低的水平。公众补偿通常只是对私人灾害损失的补偿，虽然这是一个补偿能力最大的承载主体，但是在经济学上只有自我补偿的意义，而公众补偿也会以慈善补偿的方式出现，但是这种补偿具有很大的随机性，并不能作为一种制度安排，只能作为补偿机制的补充。任何公共体之间内在的联系还是建立在市场机制联系之上，公共体的资源和承载能力也都是依赖市场建立起来的联系，因此一个合理而有效的补偿体系应该是建立在以市场补偿为主体的基础之上。

　　市场补偿的基本方案是以大数法则为依据的保险方案。政府作为灾害风险管理的:体，应该以这种市场方案为基础组织和实施风险管理战略体系。从目前各国的灾害风险管理模式来看，一些国家政府直接参与灾害保险市场，甚至是提供产品，而另一些国家并不直接参与保险市场，不直接提供灾害保险产品，也不对私营市场提供财政担保，由私营保险市场发挥作用。但是各国都注意到，由私人保险市场所提供的保险供给在灾害损失补偿中所占的比重并不高，尤其是面对巨灾风险。但是政府的补偿能力又是有限的，因此政府会动用各种社会资源进行补偿。从理论上讲，政府是有能力调动全社会资源，运用强制手段来实现对巨灾损失的补偿的，但是政府的行为是有边界的，过多地运用行政手段所带来的效果可能是负面的。中国灾害损失补偿既有市场分担的不足，又有政府补偿的不足，基本是由受灾者个人和企业自己承担。由受灾者承担巨额的灾害损失，这既不公平，更无效率可言，更严重的是灾后区域经济无法及时获得资金迅速恢复，可能导致下一轮灾害的发生，扩大灾害后果的影响，对社会安全构成威胁。因此，建立新的灾害损失补偿系统，必须实现补偿效率与补偿公平的双重目标。

　　6.1.1 效率补偿目标

　　灾害损失补偿的效率体现的是资源配置效率，即补偿架构能否迅速及时地调动资源实现对灾害公共体的资源填充，以实现经济增长系统的恢复和平衡。经济学的研究告诉我们，市场化的补偿方式效率高于非市场化的补偿方式，程度高的补偿方式效率优于社会化程度低的补偿方式。因此，选择市场机制调动社会资源所进行的补偿，其效率对于经济增长系统来说，是最高的。窗户打破了，窗户修理工迅速被请来维修，那么破窗的经济增长系统很快就会建立起来，但是如果是公共部门的窗户被打破了，维修窗户的市场机制就不那么容易建立起来，也许还需要经过各种程序的报告和审批才最终落实，经济增长系统的效率就会大打折扣。

　　6.1.2 公平补偿目标

　　灾害损失补偿不仅要恢复经济增长系统的平衡，还要恢复社会关系系统的平衡，这对于维护公共体的整体系统平衡是必须的，因此灾害损失补偿的另一个目标是对公平的补偿，也就是对公共体内部的资源配置关系或者交换权利关系的补偿。在灾害发生之后，人们失去的往往不只是资源，还包括通过市场渠道获得并支配资源的手段，这是因为不同人群有不同的脆弱性，同样的灾害使不同人群陷入了不同的处境，原有的交换权利关系被打破，带来了新的社会不公平。灾害损失补偿如果只注重效率目标，可能会加剧这种不公平，譬如富人由于购买了更多的保险而变得富裕，穷人由于没有购买保险而变得更贫穷。因此灾害损失补偿不能加剧对交换权利关系的破坏，而且应该努力修复原有的交换权利关系。

　　6.1.3 系统补偿目标

　　灾害损失补偿在实现对效率的补偿和对公平的补偿的基础上，还要实现对公共体进行系统维护的目标。对系统的维护，社会学家霍林（Holling)提出了 “恢复力”的概念，生态系统的恢复力使系统在遭受干扰后有重组的可能，这种重组能力使它能够继续支撑人类和其他物种的生存，而人类主导的系统可能会降低了生态系统的恢复力，因为它在抑制、避免和消除自然干扰的同时，也引入了更多的人为干扰。所以，构建灾害损失补偿体系的目标应该超越短期救灾减灾的行为，建立一个可以促进长期可持续发展的模式。1999年，联合国开始实施国际减灾战略计划（ISDR)，取代了原来的国际减灾十年计划（IDNDR)。我们认为，新的国际减灾战略计划，目标就在于维护人类生态系统和地球生态系统的“恢复力”，降低人类社会系统对灾害的脆弱性。我们构建的灾害损失补偿系统应该适应风险社会灾害突变性、弥散性、模糊性和巨损性的变化趋势，实现对人类生态系统的补偿和修复。
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