我国住房市场体系调控的思路与实施对策

　　一、前 言

　　本文的房地产市场，是指住房市场体系，而非保障性住房体系。2002 年 8 月建设部等 6 部委颁布的 《关于加强房地产市场宏观调控促进房地产市场健康发展的若干意见》文件中①,中国官方首次使用房地产市场宏观调控的提法，此后至 2013 年 3 月的十余年间，以国务院或国务院办公厅的名义颁布的房地产市场调控文件有近十项。此十年时期，是中国房地产市场调控的一个相对完整的历史阶段，可简称为 “十年调控”.“十年调控”过程中，社会评价存在很大分歧。有基本肯定的，也有否定的，但都认为未来的调控需要调整或完善，或建立所谓的 “长效机制”②.

　　本文认为： “十年调控”很必要，具有积极作用，但作用有限。其原因主要是正面作用的阶段化、短期化，效果大体只能维持两年左右，没有较好地解决市场供求的平衡问题，也没有真正实现房价的基本稳定。而效果不理想的原因是综合的、复杂的、深刻的，并非 “行政化”三个字所能简单概括，也不是 “不改革”三个字所能概括。暂且不论政治、社会等方面的原因，就经济层面而言，首先是宏观管理提供给 “十年调控”的客观基础不好，包括经济高增长的负面效应、货币流动性过大的危害、财政管理同房地产调控的不协调、住房保障力度太小和效应的滞后四个问题； 其次是政府调控政策设计欠周密，措施不配套，改革未同步与调控基本脱节，包括需求管理粗略不精细、供给管理粗疏不到位、税收调节单打独斗、金融调节互相冲撞四个问题。不能忽视的原因在于市场内在的技术性冲突： 即市场需求灵敏性和供给呆滞性的矛盾长期存在①.

　　“十年调控”任人评说，但未来到底应该如何做，仍然需要认真地、深入地思考。国务院办公厅对于建立和完善房地产市场健康发展的长效机制，提出了 “各有关部门要加强基础性工作，加快研究提出完善住房供应体系、健全房地产市场运行和监管机制的工作思路和政策框架，推进房地产税制改革，完善住房金融体系和住房用地供应机制，推进住宅产业化，促进房地产市场持续平稳健康发展”②的原则意见。在该文件推动下，各方面的研究渐次展开，也有一些初步的设想，比如： 顾云昌提出建立房地产调控长效机制，第一是稳健的货币政策，推进金融改革； 第二，统筹城乡建设用地，推动土地制度改革； 第三，多用市场手段少用行政手段，减少行政审批； 第四，建好、管好保障房，搞好相关制度建设③.张永岳、崔光灿提出完善调控长效机制的四方面建议： 重视产业发展中经济和社会双重职能； 明晰市场与保障双重体系； 统筹产权与租赁双重模式； 强化供应和需求双向调控④.张智、卢伟认为，培育房地产调控长效机制需要政府和市场双管齐下。新的政策设计要善于汲取各国的一些有益经验，设计一些更为严格且立竿见影的调控策略⑤.这些意见都具有借鉴价值。但是，各方面的研究仍在渐次展开和深入，合理完整的思路和方案还有待挖掘和整合。

　　本文的研究，基于作者对于房地产市场调控的长期跟踪和探讨，通过问卷调查方法⑥,并对“十年调控”全部文件进行了梳理，总结了 “十年调控”的成败得失及其原因，在以上工作的基础上，对未来房地产调控进行了系统的研究后设想。本文首先探讨同调控相关的理论问题，以廓清影响很大的理论迷思，提供正确的理论指导，包括 “住房发展的功能、住房市场中政府和市场的关系、住房市场调控的指向”三个问题； 然后提出 “从需求出发，让供给适应，用手段保证，请改革先行”的调控思路； 最后提出 “长效及短效机制的结合，中央和地方的合理分工和三阶段推进”的实施策略。

　　根据中共十八届三次全会通过的 《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（ 以下简称 《决定》） 精神要求和***在中共中央政治局第十次集体学习时强调的 “加快推进住房保障和供应体系建设，不断实现全体人民住有所居的目标”的意见⑦,作者重新审视了自己的观点，在保留原文基本框架的前提下对 《决定》和***的意见作了呼应和吸收。

　　二、理论辨析和选择

　　（ 一） 住房发展的功能---民生优先，兼顾经济增长

　　在住房发展的功能上，有一种对于调控极为有害的观点，即官方的 “服从国民经济论”或是 “国民经济为大论”.秦虹曾经这样描述过 “十年调控”: 中国房地产调控开始于 2003 年，涉及国民经济发展，但再重要也是国民经济一部分，是一个局部，不是整体。这些年来房地产的调控一直在服从一个大局⑧.秦虹的描述是客观的。而实际情况的确反映或隐含了官方 （ 不一定是秦虹个人） 对于国民经济和房地产经济关系的观点。本文认为，住房发展的功能应该是 “民生优先，兼顾经济增长”①.

　　讨论住房发展的功能，必然涉及房地产和国民经济的关系。在该项关系上，人们容易想当然地认为，国民经济是大局是整体，房地产经济是局部，所以，作为局部的房地产经济要服务、要服从国民经济这个大局，作为房地产经济主体的住房市场也要服务、服从国民经济这个大局。这样的分析方法，简单化了。而分析方法的简单化，导致扭曲了住房发展的功能。

　　如果问，房地产经济 （ 行业、市场、产品） 根本上是为什么而存在的？ 回答是，它是为人类提供生活、劳作和经营所需要的物质空间而存在的。比如，住房之于居民，厂房之于工人、企业主，办公室之于白领、管理层，商铺、商厦之于商人、顾客，等等。简而言之，房地产经济根本上是为了满足人类的使用价值。离开向人类提供使用价值这个根本目的，房地产经济就失去全部存在的意义。***强调 “加快推进住房保障和供应体系建设”②,就把目标定在 “不断实现全体人民住有所居”上，而非其他。这完全是有道理的。房地产尤其是住房的 “使用价值”这一经济学表达，转化成政治语汇就是 “民生价值”.所以，从最基础、最根本的层面上分析，住房发展的功能必然是 “民生优先”的，并用于同国民经济关系的界定上。

　　同时，为了顺利地提供这种使用价值，需要房地产行业的经营和盈利，需要市场全部参与者形成交易链条和利益分享，需要政府的规则保证和利益分享，这样就形成了房地产经济，便对国民经济做出贡献。所以，只要房地产经济真正实行民生优先，必定自然而然地推动国民经济并兼顾经济增长的，两者应该是并行不悖的。

　　住房发展应该民生优先，兼顾经济增长的道理，不仅适合于住房保障，也适合于住房市场。

　　上述分析，对于住房发展的政策含义或住房市场调控的含义是： 在一般情况下，只要考虑如何满足社会对于住房使用价值的合理需求，首先是基本需求 （ 包括自住需求和他住需求③） ,其次是改善需求，也许还有少量的奢侈需求； 一般情况下，并不需要从经济增长的角度对住房经济提出额外的要求，也不需要因国民经济的一般起伏而要求住房经济作出特别的安排 （ 在经济危机状态又当别论，如 1997 年的东亚金融危机和 2008 年的美国次贷危机导致的中国经济衰退） .

　　当然，理论分析比较理想化，而实际情况要复杂得多，所以在住房发展和国民经济关系上，有时人们不得不顾及经济和财政增长的要求，但是，只能是兼顾，不能为先，尤其是要警惕住房市场的不合理需求，将它调控在安全的界限内。本文明确提出，“在反对所谓的 ‘房地产绑架国民经济’时，也必须明确反对 'GDP、税收绑架房地产‘的唯增长论”④.

　　（ 二） 住房市场的调节机制---市场决定和政府调控的结合

　　在对 “十年调控”的批评声中，有一种非常流行的观点认为，政府对房地产市场进行调控就是行政干预，房地产市场应该由市场自行调节。甚至认为应该 “让市场的归市场，政府的归政府”⑤,即政府不要调控市场。

　　这种批评把政府调控等同于行政干预，不知道政府的调控还有经济手段和行政手段两种干预手段。而且房地产市场是否只应该由市场自行调节而不需要政府的调控呢？

　　《决定》中没有直接提到房地产经济或住房市场的调控，但在第一部分 “全面深化改革的重大意义和指导思想”中指出，要 “使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”.鉴于相当长的时间内，舆论对于政府在住房市场中的作为批评较多，本文在此依据中共十八届三次全会的精神，探讨在房地产经济和住房市场中如何更好发挥政府作用。《决定》在第四部分 “加快转变政府职能”中指出，要 “健全宏观调控体系……主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，推进宏观调控目标制定和政策手段运用机制化，加强财政政策、货币政策与产业、价格等政策手段协调配合，提高相机抉择水平，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性”.这是对整体经济而言的，是不是也适用于房地产经济或住房市场呢？ 应该是适用的。如果把这段文字中的 “宏观”或 “经济”两字替代为 “住房市场”或 “住房”,则政府对于住房市场调控的责任和内容就显露无疑了。这不是简单地、机械地以大套小，而是有着内在的逻辑。其根本点就是： 经济资源配置应该或者可以由市场决定； 但为了预防和克服市场配置的失效、失灵，政府干预仍然具有重要意义，政府调节是必要的。这就是 《决定》将 “市场决定”和 “更好发挥政府作用”相提并论的根本原因，而不是不得已的折衷。