我国住房市场体系调控的思路与实施对策(4)

　　关于行政手段实施时机。调控动用行政手段是非常之举，只能在危机或近危机状态才能使用。所以，动用行政手段只能在房价疯涨时使用，最多只能在房价大涨时使用，而不是在房价起涨时使用。有人说，房价疯涨、大涨，似乎很难区分。依笔者之见，是否考虑以连续两个季度为时间单位，将房价涨幅同 CPI 指数、GDP 增长率、居民人均可支配收入增长率三个指标联系起来考察。将两个季度的房价累计涨幅高于 CPI 指数低于 GDP 增长率认定为起涨，高于 GDP 增长率低于居民人均可支配收入增长率认定为大涨，高于居民人均可支配收入增长率为疯涨②.民意在这个问题上分歧很大，无明确意见。我完成的问卷调查中，在回答 “行政手段实施时机”这个单选问题时，认为在房价起涨时使用的占回答者 38%,在房价疯涨时使用的占 33%,在房价大涨时使用的占 29%③.看来民意的参考价值不大。

　　关于采用何种行政手段。我认为，临时性的限购、限价 （ 包括冻结房价） 、限贷手段都是可以的。民意在这个问题上分歧很大，无明确意见。我完成的问卷调查中，在回答 “行政手段有哪些”这个复选问题时，选择临时限购的有 91 份，选择临时限价的有 55 份，限价、限购都不用，而用其他行政手段的有 79 份。那其他的行政手段是哪些呢？ 大部分回复者无语。有回复者认为，应该用反暴利法控制房价。这应该是一种法律化的行政手段。但根据我的研究，房地产暴利的认定是一个大有争议的话题，落实到具体项目上几乎是无处下手，所以反暴利法对于房地产调控只是空有威慑没有准星的武器。

　　关于行政手段结束时机。我认为，在市场显露明显平稳迹象时结束，是接近合理的。因为，动用行政手段调控楼市是非常之举，只是在危机或近危机状态使用。所以，只要房价疯涨明显被抑制，就要停用，不能久拖上瘾。当然在停用行政手段时，应该有保持房价稳定的其他经济手段作保证。民意大体上是支持这一看法的。在我完成的问卷调查中，在回答 “行政手段结束时机”这个单选题目时，认为在市场显露明显平稳迹象时占 37%,市场完全平稳时占 33%,市场显露平稳迹象时占 30%.那么，何为市场显露明显平稳迹象？ 这可以把房价涨幅同 CPI 指数、GDP 增长率、居民人均可支配收入增长率三个指标联系起来考虑，即房价涨幅等于或大于 CPI 指数是必需的，小于GDP 增长率是应该的。所以，在房价涨幅稳定地 （ 比如说两个季度） 在 GDP 增长率之内运行，就可以撤除行政手段。

　　（ 四） 请改革先行

　　“十年调控”之所以成效不足、成效不长，其重要的原因是同房地产市场相关的一些改革停滞，深层次矛盾没有解决，致使调控失去根本支撑。未来的房地产调控若要取得较佳效果，改革应该成为一个基本条件。现简略列出从住房市场角度考察迫切需要改革先行的事项，共有六项。

　　第一，住房供给制度改革。伴随着十多年来的房价较快上涨，不仅低收入阶层买 （ 租） 不起房，就是中等收入的阶层也不一定能买得起房。针对这种情况，发挥政府的准市场主体作用、扩大保障性住房供给对象的思路总体上是对头的。不扩大保障性住房供给，任凭千军万马涌向市场，政府纵然有三头六臂也调控不好。

　　第二，财政制度的改革。主要是中央政府和地方政府事权和财权关系的调整，以解除地方政府对于房地产市场调控减少财政收入的忧虑。其中，应该包括考虑住房保障支出的中央和地方责任界线。

　　第三，税收制度的改革。房地产税收体系的改革，主要取向应该是在维持总税负不提高的前提下，精简税种，将税收链条的前重后轻改为前轻后重。

　　第四，土地交易制度的改革。最低限度的改革应为将农村非农用地纳入住房市场用地流转（ 相应地解决农村宅基地住房转让） ; 长远的、根本性的改革，可以考虑将符合城市规划的农地直接进入市场，也就是说政府不再对农地实行征收制度 （ 公益性用地除外） 而是由农村集体直接作为交易主体参与土地使用权出让。

　　第五，金融和资本市场制度改革。除了给与房地产企业以国民待遇之外，还可考虑给与符合房地产专业特点的先行改革，加大直接融资的比重。同时，改革含有金融风险的预售房交易制度。

　　第六，住房交易制度改革。按照鼓励自住、允许投资、抑制投机的方针，重新调整中国居民、外国居民的购房权限，城市户籍人口和外来人口的购房权限。在新的制度中，要重视盘活存量的住房租赁方式，而适度收紧增量的住房购买方式。同时，要改革含有交易风险的预售房交易制度。

　　四、实施策略设想

　　第一，长效机制和短效机制的结合运用

　　近几年，许多研究 “十年调控”的人认为： 调控没能取得稳定成效的重要原因之一，就是对与房地产市场相关的一些基础性、根本性制度的改革犹豫不决、迟迟不能迈开步伐，没有解决住房市场深层次的矛盾，制约了调控的成效。例如，住房供给制度 （ 或曰政策也无妨） 、金融制度、税收制度、财政制度、土地制度等改革的滞后。即所谓没有从长效机制上解决住房市场的根本问题。因此，2013 年 3 月国务院办公厅提出，要建立和完善房地产市场健康发展的长效机制①.

　　但是，舆论在强调住房市场长效机制的同时，出现了另外的偏差，就是对长效机制建设的复杂性、艰巨性认识不足。应当承认，中共十八届三次全会从总体上奠定了房地产市场健康运行长效机制的指导原则，但是，该长效机制系统的推出非一朝一夕之功，推出以后是否成功也需要时间的检验。那么，在长效机制系统并未推出及成功以前或长或短的一段时间中，对于现实住房市场出现的问题该如何办呢？ 是继续等待，还是应该有所动作呢？本文的意见是，要把长效机制的根本性建设和短效机制的灵活运用结合起来。就是一方面抓长效机制的研究、制定、试验和推广； 另一方面根据现实需要，对住房市场严重的趋势性问题，比如价格持续快速上升等，采取或加强临时性措施，甚至包括行政措施，争取短期的市场稳定，为长效机制的登台争取时间、打好基础，而不是呆板地等待。这才是两全之计。要不是如此，束手无策、干等长效机制，岂非扩大矛盾、酿成严重后果。所以，2013 年 10 至 11 月期间，北京、上海等 17 个大中型城市先后出台稳定住房市场的政策措施，无疑是合理的举动。总之，长效和短效，要两相呼应，互相配合。而不是用一个方面全然否定另一个方面。更不能用 “市场管市场的，政府管政府的”粗略口号来忽悠市场，忽悠民众，忽悠政府。

　　严格地说，在长效机制问题上人们一定不要抱有过于乐观的期望。以住房问题矛盾的综合性、复杂性而言，即便理想中所谓的长效机制全部推出，市场能否如预期那样稳定，也是需要检验的。如在市场机制充分发达的国家和地区，住房市场也经常发生令人难堪的事件，甚至危机。因为，住房市场内在地具有波动的技术性原因---需求的灵敏性和供给的滞后性及不可逆性的矛盾。所以，短效机制恐怕不是轻易可以退出舞台的。

　　第二，中央和地方的合理分工

　　“十年调控”被人诟病的一个常见问题是所谓的 “一刀切”.即住房市场要不要调控、何时调控、如何调控、如何转换等问题，一切听从中央政府发令，齐步走。在此前提下，所谓的由各地根据实际情况制定实施细则之类的分类治理，其实地方并无多少自主行动的权力和手段，因为税收、信贷利率、费率等经济手段全部由中央政府大权独揽。而房地产市场是一个区域性为主、扩散性为辅的市场 （ 极个别的城市又当别论） ,各地的社会经济发展及由此决定的房地产市场真是千差万别。此处发展快，彼处发展慢，这里发展热，那里发展冷，是再也正常不过的常态。全国 “一帖药”怎么能医治各地的百病呢？ 看来在未来的调控中，必须要有一个大的改变，办法是实行中央和地方的合理分工。

　　在住房市场调控中，中央政府的职责主要有： 明确提出住房发展的指导思想是民生第一、兼顾经济增长； 提出指导性的全国住房 （ 及其建设用地） 发展的中长期规划和结构要求； 提出住房价格的测度指标及其弹性区间； 提出调控住房市场的各种经济手段如税种税率、贷款利率和费种费率的弹性区间； 允许地方政府在特殊条件下采取行政手段的种类； 明确规定地方政府主动调控住房市场的权限； 加快实施同住房市场相关的深化改革的全国性举措。除了严重的全国性房地产普遍问题，中央政府不再实施全国统一的房地产调控举措。简而言之，中央政府只提出房地产市场调控的目标，并提供调控条件，不喊调控口令。至多，在需要时向特定的地方发出调控行动的提醒或提示。

　　在住房市场调控中，地方政府 （ 省级行政） 的职责主要有： 真正贯彻住房发展民生第一、兼顾经济增长的指导思想； 对地方住房 （ 及其建设用地） 发展中长期规划和结构要求负责； 对地方即期住房价格稳定负责； 在中央规定的区间内，灵活采取税率、贷款总量、利率和费用、费率的调节手段； 在中央规定的权限内，灵活采取行政手段。

　　第三，用 10 年时间分步推进并互相衔接

　　1. 准备过渡阶段。主要任务有三： 一是应对短期内市场形势变化，中央和地方政府结合对既有政策作微调。即基本按照前十年的调控习惯，在市场明显趋热时收紧市场，在市场明显趋冷时放松市场。这可能是带有规律性的长期现象，而且将贯穿未来全部的房地产市场运行。即便是房地产市场调控的长效性政策制度全部推出以后，经常性的波动和政策微调还是避免不了的。同过去的区别仅仅是，市场波动的频度和幅度及其政府调控的频度和强度。二是加快制订和实施两个方面的政策，即对于三类不同需求的鼓励、允许和抑制的经济差别化政策，和对于三类不同供给的鼓励、允许和抑制的经济差别化政策。同时，两方面政策的制订和实施要同步。政策研究和制订所需时间，应在一个年度之内。第二年开始，在若干城市试点实施新的政策，并撤销原来的相关政策，尤其是住房限购、限价、限贷政策。三是在完成以上要求的同时，抓紧对攸关房地产市场长期健康发展的根本问题进行研究。

　　2. 全面推进阶段。主要任务有两项： 一是对三类不同需求和三类不同供给的鼓励、允许和抑制的经济差别化政策，进行总结完善，在全国推行。二是渐次推出同房地产市场长期健康发展相关的根本问题改革的方案。按轻重缓急来排列，首推实施住房供给制度改革。

　　3. 补充完善阶段。主要任务有两项： 一是完善以前已经推出的改革和政策； 二是推出在上一个阶段还未来得及推出的改革与政策。