城市绿色变革与转型的着力点与对策

　　一、城市化的可持续发展

　　21 世纪是城市的世纪。2010 年全球城市人口第一次超过农村人口，成为人类发展史上具有划时代意义的里程碑。

　　随着经济社会的发展，社会分工分业的扩大，为了寻求幸福的生活，人类逐步创建了城市并建立起现代城市生产方式、生活方式、消费模式。

　　在城市规模不断扩大，对交通、能源、建筑、信息等方面需求迅速扩张的同时，城市对大气环境、水环境影响凸显，城市自身的可持续发展面临着日益严峻的风险。城市是现代工业文明得以集中之地，也饱受诸多现代问题之苦。从 20 世纪世界着名的八大环境公害事件，到本世纪初我国华北、华东地区的城市群连续几年受到大范围、长时间的雾霾袭击，都充分体现了人类在享受现代城市为其带来幸福生活的同时，也伴生出越来越多的生态环境破坏问题，日趋严重地妨碍了人类自身的生存和发展。

　　城市的发展伴随着城市化的复杂过程。一方面是城市发展对于人口的需求，另一方面是人口的极速膨胀所带来的城市管理、交通拥堵、公共资源供给不足等方面的问题。任何国家和地区的城市化过程都会遇到这些问题，但是在城市化所面临的诸多矛盾之中，环境污染则是世界城市发展的主要障碍。城市发展与生态环境保护之间存在着冲突，如何解决好这一问题，是世界上所有国家城市建设的共性问题，也是建设可持续发展城市面临的艰难抉择。

　　在继续受到资源紧缺、环境污染威胁的同时，气候变暖又使全球城市面临更频繁和更严重的气候变化相关灾害的危害。联合国政府间气候变化专门委员会 ( IPCC) 最新报告预测，气候变暖带来的一个直接后果便是到本世纪末全球的海平面会上升 82 厘米，沿海城市和岛屿国家及地区将被淹没。包括我国上海、广州等在内的全世界 136座沿海大城市，价值 28. 21 万亿美元的财产将受到影响。2011 年日本东京遭受地震，海啸、核危机等复合型灾难的打击，2012 年美国东海岸城市带遭受超级风暴 “桑迪”袭击等，都是气候变暖向人类频频发出的警告。

　　城市化既是环境问题的根源之一，同时又是解决环境问题的出路之所在。实施绿色环保低碳城市化战略，促进城市的绿色变革与转型，通过改变人类的生产、生活方式，通过建筑节能等能源利用策略，通过投资可持续能源替代品来创造就业岗位和发展经济等，都是应对气候变化下，建设经济、社会、人口、资源、环境协调发展的可持续城市的必然选择。2013 年主要在我国的推动下，第 28 届联合国大会决定将每年的 10 月 31日设为 “世界城市日”，必将大大促进世界各国共同应对城市化进程所带来的机遇与挑战，推进城市可持续发展。

　　改革开放使我国进入了城市化加速发展时期，2012 年我国城镇人口首次超过农村人口。我国的城市化与美国的高科技发展被并列为 21 世纪初期影响全世界的两件大事。未来的 20 年将是我国全面建成小康社会，加快社会主义现代化建设，实现中华民族伟大复兴 “中国梦”的关键时期。这一时期我国将同时面临经济发展、环境污染、全球变暖的挑战，而我国城市更是首当其冲。这些在发达国家上百年间依次出现的问题，则会以集中型、压缩型的形式摆到我们的面前。能否妥善处理这三大挑战，是我国能否走出一条中国特色新型城市化道路和我国城市生态环境可持续发展、生态文明建设需要面对和研究的首要问题。

　　二、气候变化下的城市可持续发展

　　气候变化下城市的可持续发展，出现了很多新情况、新特点，既提出了许多新的挑战，也出现了许多新的发展机遇。

　　首先，城市原有的资源短缺、环境污染与气候变化问题交织在一起，成为城市生态环境面临的最大挑战。城市的生存环境、生活质量和居民的健康状况因为极端气候天气的频繁出现而受到严重危害。全球变暖已成为人类最大的杀手，导致每年近 450 万人死亡。气候变化导致物种多样性遭到破坏、土质退化和土地沙漠化、淡水资源危机、能源短缺、森林资源锐减、海洋环境恶化以及化学污染和垃圾成灾等诸多问题。由于气候变暖， “世界上的更多人口将更易遭受自然灾害及其他气候变化因素的影响，2. 5 亿人将不得不应对海平面上升所带来的后果，3000 万人将遭遇极端天气和洪灾，500 万人将受荒漠化的影响”( IPCC 第四次报告) 。

　　其次，城市既是气候变暖的受害者也是气候变暖的加害者。这是因为城市是资源能源的主要消费者和温室气体的主要排放者。城市碳排放量占世界碳排放量的 3/4。2010 年我国城市消耗的能源占全国的 80%，排放的二氧化碳占全国的90% 。据预测到 2020 年随着我国城市化水平提高到 56%，城市将新增 110 亿平方米以上需采暖的民用建筑，将比 2004 年新增 2. 5 亿吨标准煤、6300 亿千瓦时用电，仅此一项的改变，我国城市排放温室气体就会有大幅度的增加。

　　第三，城市通过改变空间布局，优化经济结构，转变经济发展方式、生活方式和消费模式，从而减少温室气体排放，在应对气候变化中具有举足轻重的地位和作用，是实现联合国 “气候变化框架公约”和 “京都议定书”、 “巴厘岛路线图”等国际公约和我国 “温室气候减排目标”所确定的人类应对气候变化的温室气体减排目标任务的主要承担者和潜力巨大的操作平台。

　　第四，城市绿色转型与变革会产生巨大的发展机遇。工业化和城市化是人类社会发展的共同规律，不可逾越的发展阶段。人类不会因为城市化过程中产生的诸如环境污染、生态破坏等弊端而放弃工业化、城市化。城市在应对气候变化过程中也会出现巨大的发展机遇，例如日本在城市化转型过程中仅 “节能减排”相关产业就提供了60% 以上的 GDP 增加值。

　　为了应对气候变化下城市生态环境面临的各种挑战，明天的城市必须不同于今天城市的发展模式，城市的绿色变革与转型刻不容缓。

　　应对气候变化下城市的绿色变革与转型，应当统筹人口、资源、环境、发展，把城市建设成“节约高效的生产空间、宜居适度的生活空间、山清水秀的生态空间”和人类幸福生活的美好家园。在我国则应以 “资源节约型、环境友好型、气候安全型”城市 ( 简称 “三型”城市) 作为城市绿色变革与转型、推进生态文明建设的目标模式。

　　“三型”城市是绿色城市化战略的实践模式。

　　实质上就是转变城市的发展模式，实现城市的绿色发展、循环发展、低碳发展。建设 “三型”城市使城市可持续发展和生态文明建设的目标更加明确、清晰，更容易被广大干部群众理解、掌握和支持。建设 “三型”城市为我国城市的绿色变革与转型找到了着力点，为我国城市生态环境可持续发展、生态文明建设提供了一个重要的平台，是解决我国城市化面临的经济发展、环境污染、全球变暖挑战的根本出路之所在。

　　“三型”城市在坚持资源节约、环境友好的同时还强调气候安全、低碳发展。这是因为虽然气候变暖既是环境问题，也是能源问题，节能减排是共同的指向。但是气候变化的影响范围、解决方案和途径等又不完全等同于环境和能源问题，具有与环境能源相区别的特殊的矛盾与困难、特殊的要求与内容。例如，治理全球气候变暖不仅像其他环境问题一样 “市场失灵”，还会 “政府失灵”，这是因为对一个国家而言，减少温室气体的排放有巨大的外部性，即减排所带来的成本是本国承担，好处是全世界共享，而治理其他环境污染的好处是能够直接在本国体现。城市作为一个总体而言，对气候安全的影响举足轻重，但作为一个具体的城市而言，其对气候安全正面和负面的影响都是微不足道的，但是如果要为应对气候变化作出贡献，就必然会影响其经济发展、生活方式和生活质量。如何把这两个方面联系起来，找到其平衡点就是气候安全所需要探索的特殊问题。

　　此外，建设气候安全型城市还能体现城市积极应对气候变化、维护全球生态安全的国际形象，最容易获得国际认同与合作。

　　从 20 世纪中期开始，世界上许多国家就开始探索 “三型”城市的理论和实践，随着科学发展观的贯彻落实，我国很多城市也在建设 “三型”城市方面做出了卓有成效的探索。无论是国际经验还是国内的探索，都为“三型”城市建设奠定了理论基础，积累了宝贵的经验，都将为我国城市的绿色变革与转型提供借鉴与依据。

　　三、城市绿色变革与转型的着力点与对策

　　( 一) 建立 “三型”城市的指标体系，以监测、评价、考核城市生态环境和生态文明建设的情况。“三型”城市的指标体系既要参照我国已经出台的诸如生态市的指标体系、全面建设小康社会指标体系、生态文明建设指标体系等内容，也要把生态保护红线、节能减排、温室气体减排指标、空气质量标准等国家约束性指标充分吸收进去。并力求通过指标权重的科学设定，体现不同资源禀赋、不同环境容量、不同经济发展水平、不同主体功能定位的各类城市之间的差异性，提高评估结果的准确性、可信性和指导性。要以“三型”城市指标体系为导向，促进把 “三型”要求贯穿到政府科学决策之中，实现发展方式的转变。

　　( 二) 建设 “三型”城市的生产方式、产业结构。转变经济发展方式、对经济结构实现战略性调整是 “三型”城市建设的重点。国际经验表明，保护环境不必然减缓经济发展，快速的经济发展并非一定要以牺牲环境为代价。最有效的节能减排是结构节能减排，即对城市的经济结构实行战略性调整，由重化工业为主的产业结构转变为以现代服务业为主的产业结构，推进区域经济增长与高能耗、高污染 “脱钩”发展。

　　建立 “三型”城市的生产方式，就是要把“三型”要求贯穿到生产活动的各个方面和各个环节。对高耗能、高污染的传统产业进行升级改造和全面管理，对传统产业中落后的生产方式和生产工艺进行淘汰，鼓励企业采用更为先进的设备和技术手段，把传统产业对能源消耗和环境污染的影响降低到最低限度。严格控制污染物排放量和排放标准，对 “小产能、大能耗、大污染”的企业关停，加强对传统产业集中管理。优化产业结构，扶持节能减排技术和环保产业发展，提高第三产业在产业结构中的比重，提高区域环保产业的处理能力和处理效率。大力发展城市循环经济。

　　建立 “三型”城市对于地方经济，尤其是以第一产业和第二产业为主导产业的城市，资源型城市和重化工城市的经济发展具有较大制约作用，也有特殊的矛盾与困难。探索这些城市政府在实施气候变化国家战略中承担的责任与中央政府对地方建立 “三型”城市政策与资金支持对应性，实现良性互动体制和机制也是需要认真研究和解决的问题。

　　( 三) 建设 “三型”城市的生活方式、消费观念，把 “三型”要求贯穿到生活、消费的各个环节。建设 “三型”城市既包括了城市生产方式的转变，也包括了消费观念和生活方式的转变。

　　消费是人类生存发展的基础性活动，是社会再生产过程的重要环节，是市场经济赖以存在和发展的重要基础。消费需求决定社会生产，消费模式的变化，将引导社会生产方式的改变。一方面“居民消费结构优化，衣食住行用水平不断提高，享有的公共服务明显增强”是全面建成小康社会的重要目标之一。但另一方面盲目消费、挥霍浪费却让我国城市消费观念、生活方式偏离了可持续发展的轨道，导致经济发展与能源资源供应矛盾尖锐，生态环境受到严重破坏，城市人居生活质量下降。因此，唤起民众认识到 “温室效应”、“气候危机”的严重后果和时间紧迫感，转变城市的消费观念、生活方式，代之以节约能源、适度消费、降低污染的观念。促进城市居民从自己做起，从生活细节做起，推广 “低碳生活方式”。

　　使 “理性消费、绿色消费、低碳消费”由概念变为每个公民的自觉行动，最终把 “资源节约、环境友好、气候安全”的城市建设任务落实到城市的企业和家庭，显然都是建设 “三型”城市不可或缺的内容。

　　( 四) 树立生态文明新观念，追求生态效益与经济效益的统一。牢固树立保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力的观念，由只要 “金山银山”不要 “绿水青山”转化为既要 “金山银山”，也要 “绿水青山”，再上升为 “绿水青山”也可以转化为 “金山银山”。实现经济效益和生态效益的互动统一。不仅包括生态环境的改善有利于提高城市的软实力，改善投资环境，提高城市的市场竞争力，更主要体现于生态建设的成效、生态效益产品的供给为新兴产业、经济发展提供了如城市的休闭旅游业、环保产业、低碳产业，新能源产业等新的增长点。

　　( 五) 用生态经济化推动 “三型”城市建设。经济发展与环境保护相协调的契合点就是推进生态经济化，即用包括绿色税收、绿色资本、绿色保险和生态补偿、排污权交易、碳交易等环境经济工具来推进城市的生态文明建设。环境经济工具是以内化环境行为的外部性为原则，对各类环境主体进行有利于资源节约、环境保护的激励和约束的体制和机制。环境经济工具能够很好地平衡资源节约、环境保护政策目标和相关费用成本的关系，既考虑资源节约、环境保护政策目标的实现，也让企业和地区有利可图; 既让污染者赔钱，也让改善环境者赚钱。有利于把治理保护环境的压力变成动力，把约束变成激励，把被动变成主动。要健全和完善我国城市已经开始实施的节能量交易、排污权交易、生态补偿等制度，充分运用好城市的环境交易所等平台，加强其能力建设，发挥其在 “三型” 城市建设中的积极作用。

　　( 六) 强化和改善政府对城市生态文明建设的职能。基本的环境质量是政府需确保的公共服务，是政府一项最主要的职能。政府应从以下方面改革环境管理的职能: 一是要统筹节能减排、温室气体减排等国家的约束性指标，使之形成转变经济发展方式、调整经济结构的 “倒逼机制”和节能、环保、低碳的合力。二是把 “三型”城市建设纳入城市总体发展战略，成为对各级政府的重要的考核指标、奖惩依据。建立 “三型”城市生态文明建设指挥机构，领导和协调城市生态文明建设，提高建设 “三型”城市的执行力。加强环境执法力度，改变 “守法成本高，违法成本低”的状况。三是要加强依法环评，使环评信息公开，扩大群众参与。特别是重大项目的引进和建设一定要建立健全环境评价和社会风险评价机制，维护人民群众的环境权益和从源头预防环境突发事件。四是要安排和部署一批对城市人民健康和生态环境有重大危害的环境治理和生态系统修复工程。五是要建立健全适应气候变化的城市防灾减灾机制和预案。

　　( 七) 城乡统筹推进 “三型”城市生态文明建设。城乡环境综合治理是统筹城乡改革新的重要内容和历史任务。农村的环境治理和保护不仅关系到农村的发展，也直接关系到城市和全社会的发展。环境保护的外部性和外溢性决定了城乡统筹才能实现环境保护和可持续发展。要从城乡环境保护规划一体化，环境保护机构城乡一体化，环境监测城乡满覆盖，构建资源节约、环境友好、气候安全的现代农业生产体系，发展清洁生产、保证食品安全等方面着手，以建设生态村、生态乡镇和生态县为平台，深入推进环境治理保护的城乡统筹。

　　( 八) 树立建设 “三型”城市的理性和共同奋斗的行为准则。既重视城市环境污染的严重性，整治城市环境污染的紧迫性，又要正视其复杂性和艰巨性。美国、英国等发达国家，治理城市污染至少经历了 30 － 50 年的奋斗。我国人口众多，加之我国正处于工业化、城镇化加快发展阶段，城市长期累积形成的污染问题尚未解决，新的污染问题又接踵而至，因此，城市的 “三型”转变必然是一项复杂艰巨的系统工程，具有很大的困难性和艰巨性，不可能立竿见影、一蹴而就。政府和公众都应该建立治理环境污染、应对气候变化的理性，做好艰苦不懈奋斗的思想准备。按照“政府统领、企业施治、市场驱动、公众参与”的要求，政府、企业、市民各司其职、各尽其责。

　　政府对城市环境质量负总责，除加大对城市环境治理保护的重大工程项目投资外，还要采取包括落实企业治污主体责任，倡导节约、绿色消费方式和生活习惯，动员全民参与环境保护和监督等有效措施，以改善城市环境质量。企业则要恪守节能减排、保护环境的社会责任，努力实现外部成本内部化、社会成本企业化。市民应在监督企业、政府履行环境责任的同时，也要转变生活方式和消费模式，从小事做起，从自己做起，积极参与到建设 “三型”城市的行动中来。

　　( 九) 发展低碳经济、建设低碳城市，是建设 “三型”城市的突出任务。低碳经济是人类应对气候变化催生出来的一种新的经济形态，是城市未来生态社会的经济发展模式。它在工业文明和生态文明之间，在人类解决发展与气候变化问题之间找到了一条绿色发展之路。低碳日益成为城市竞争力的新品质和新形象，成为现代城市的重要表征和发展方向，低碳城市也是中国新型城市化道路的重要特征。把应对气候变化作为城市经济社会发展的重大战略，通过 “三型”城市建设来推动应对气候变化的国家战略的落实。发展低碳经济、建设低碳城市既能为城市转变发展方式，形成低碳绿色生活方式和消费模式，优化能源结构和产业结构，发展以低碳为主要特征的战略性新兴产业提供巨大的动力和操作平台，同时也能为建设 “三型”城市提供经济、技术、制度等多方面的支持。

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