法律监督权的制度渊源和历史发展

　　第二章 法律监督权的制度渊源和历史发展

　　中国古代的御史监察制度、法国的检察制度和苏联的检察制度均在各自所处的国家和时期发挥了现实的制约与监督公权力的功能，为相应的政治体制的稳健发展提供了制度保障。同时，三者均作为各自政治体制的重要组成部分，具有鲜明的时代特色，并为整个人类政治文明的良性发展提供了有益文化元素。在实现权力制约与监督目标的实际过程中，检察权制度或检察机关的法律监督制度成为了现代国家首要选择。虽然各国在历史传统、政治背景和现实需要中存在诸多条件的不同，进而有着各自的制约与监督公权力的政治法律思想，但作为权力制约与监督模式的检察制度已经很好地实践着制约与监督权力的主要职责，理应成为我们探讨法律监督权制度渊源的重要内容。我国当前检察制度（即法律监督制度）的产生、发展、改革与完善也必然会充分吸收中国古代御史监察制度、法国检察制度和苏联检察制度三者的实践的优秀成分，并为逐步建成中国特色社会主义检察制度而提供历史经验支持，这就要求我们必须全面了解中国古代的御史监察制度、法国的检察制度和苏联的检察制度。

　　一、中国古代的御史监察制度

　　（一）御史监察制度的起源、发展与流变

　　御史最早出现在中国西周时期，即所谓“御史之名，周官有之，盖掌赞书而授法令，非今任之”。当时御史主要功能是掌管文案记录，并承担有限监察职能，但与后代制度化的承担监察职能的御史制度却有着本质的不同。春秋战国时期，御史职能并无多少扩展。公元前 221 年，秦国经过商鞅变法逐步强大后而统一六国，建立了中国历史上第一个专制主义中央集权的封建王朝，实行国家权力归属于皇帝个人的政治统治模式。此时，中国历史上才真正出现、也迫切需要一个负责监察内外官吏并对国家具体政治活动实施监督的御史监察制度，以确保国家法令的统一并在全国范围内得到有效地贯彻实施。秦朝时期，御史大夫位列三公，相当于副丞相，其具体制度体系和运作机制是：（1）在其下设御史中丞于殿（朝）中察举中央违法官吏；（2）领导并分察地方三十六郡的监御史，而监御史则监理诸郡，纠察地方违法官吏。秦朝创设的御史制度及其有效运作，发挥了监察百官、促进法令上下统一贯彻实施的制度功能，为巩固和发展封建经济制度和政治制度，维护新兴地主阶级的政权稳定和经济利益，提供了长效的可靠机制，对后续御史制度的存在发展提供了蓝本。“自秦以后，监督权从其他权力中独立出来, 并且相对集中地行使了。”汉承秦制，西汉形成了从中央到地方的一套监察系统。西汉中央御史大夫的“职权中心逐渐向监察转移”，并设置司隶校尉，专门负责维护京城治安和纠察三公及朝廷百官；地方则废除了秦时的监御史，推行由丞相随时委派“丞相史”监察各郡，后又改为由固定刺史担任地方监察官。

　　东汉御史制度进一步“走上了专门化的道路”，监察职权由御史大夫（大司空）属官御史中丞为首的“御史台”来行使，御史台虽名义上隶属于九卿之一的少府，但却是直接由皇帝掌控而独立行使职权；地方刺史则改称“州牧”，掌管地方行政、军事、司法大权却不负责监察职责，产生了刺史权力逐步坐大的流弊。综上，秦朝创设并在汉朝日渐趋于完备的御史制度，完成了监督权与行政权早期初步分离，统治者在政治统治过程中开始采取一种“十分特殊的职权”来纠察官吏违法行为，并且也增加了有关查究疑难案件裁决是否合法和冤假错案的申诉与平反等内容，这标志着古代相对独立的御史监察制度已经建立，对以后中国历代御史监察制度的发展奠定了基础，秦汉以后的历代御史制度无不吸收其有益做法。

　　魏晋南北朝，御史台直属于皇帝领导，地位和威信得到空前提高，号称“天子耳目”，首创“风闻弹事”的先例。监察地方的职权被收归御史台，改由不定期的巡御史担任，地方不再设固定的监察官。隋朝，改御史台长官御史中丞为御史大夫，重设司隶校尉居司隶台并和御史台共同执掌监督权，但两者出现了职权重叠混乱的局面。唐代中央设御史台，内部则由三院（台院、殿院和察院）分职，即所谓的“一台三院制”，三院分别负责纠弹中央百官和参审重大案件、纠察朝仪和供奉仪式与掌察地方官员和民情。宋代基本沿袭唐制，但兼官之风盛行，他官兼御史，御史兼他官，实际上削弱了御史的监督职能。元代御史职权得到复原与加强，中央废三院而实行殿中司和察院两院制，地方共二十二道监察区则由中央察院派出监察御史常驻，称为“肃政廉访使”。明代，改御史台为“都察院”，设左右督御史等官职，都察院既有权监督一般的行政官员职务犯罪，也有权对司法官员贪污腐化进行追究；在地方则设监察御史及不定期派遣御史巡按地方。但是明代降低都察院品级和设置七品御史，与元代相比，变相削弱了御史的监察职权和权威。清代沿袭明代都察院的体制，但执掌御史职责的官员均设满、汉双职，都察院职责与明代基本相同，即“察核官常，参维纲纪”。

　　值得一提的是，产生于秦代、并经历长时间演变的给事中，与御史一同履行监察职责。明代形成了系统的六科给事中为特设的法律监督机关，与都察院一样独立行使监督权。在清代，六科给事中被并入都察院，称为“台谏合一”，适应了监督权集中行使和皇权加强的需要。伴随朝代变迁和实践需要，中国古代御史监察制度逐步变革并发展完善，御史制度的功能得到了全面展现：约束与规范官员的权力行使行为，确保法律政令的上下统一贯彻实施，维护政治统治秩序。御史监察制度是中国民众在制约与监督权力思想和实践运作模式方面的创造性成果，展现了中国民众的对权力的独特认识和对权力监督的高度重视。

　　（二）御史台及御史的权能

　　中国古代诸权合体，最高统治者的皇帝独揽立法权、行政权、裁判权、监督权等各项最高权力，地方官员集行政官和司法官于一身，因而各种具体的权力相互糅合在一起，不同权力在性质上缺乏明确的界限。统治者出于中央集权和制度自身运作的需要，形成了皇权（君权）下的有限权力分工与制约的模式。中国古代长期盛行御史制度，就是这种有限权力分工与制约的政治体制下的实践模式。

　　古代御史制度的文化蕴涵就是指在权力高度集中的单一制国家中，无论是出于分担皇帝治国理政任务的需要，还是在根本上为了满足维护最高统治权威的要求，均有必要设置一个专门履行督察职责的国家机关，以监督各项国家权力的行使，保障国家法纪的统一。中国古代御史作为“监督官员的官”，总体上享有“一般监督权”、追诉犯罪权和监督审判权三大权能，这些具体的权能首先确保了御史制度的有效运作以发挥监察职能服务于皇帝的君权统治事业，其次在一定程度上也展现了中国古代体系化的监督制度及其所承载的辉煌监督历史成就。

　　所谓御史的一般监督权主要是指通过“封驳”和“言谏”两种方式行使权力，实现上对皇帝负责和下对官吏实施监督的功能。封驳权属给事中享有，主要是对皇帝诏书和官员奏疏进行审查，也即是对古代立法文件的审查。中国古代给事中主动发动封驳以审查法律文件的监督制度与现代西方各国司法机关的违宪审查制度在实际功能上有相似之处，对于维护统一法律体系和维持稳定的法律秩序发挥着不可替代作用。言谏能在一定程度上对皇权进行监督约束，促使皇帝按照有利于统治阶级整体利益的目的和原则行事，但这种约束机制在皇权至高无上的时代作用是微小的，言官能否发挥作用在很大程度上则依赖皇帝品性修养和个人好恶。御史根据法律规定发现全体官吏的违法行为而实施法律监督，并将违法事实奏报给皇帝或主管刑罚的机关，自己则无实体的处置权，所行使的则只是一种程序性监督权力。所谓追诉犯罪权，是指御史台及御史主要采取弹劾的方式主动纠察官民的犯罪行为并实现监督法律实施目的的权力；同时，御史针对官员犯罪行为享有起诉的权力，与廷尉、大理寺或刑部行使的审判权形成分工与制约。中央的司法和行政相对分开，必然要求御史履行审判监督权，而且监督地方官员的职责中也包含了监督地方官员司法活动的内容，相关史料也表明御史和给事中都有参与重大案件审判的权力。

　　（三）中国古代御史监察制度评析

　　御史在“各朝代职权或大或小不很一致，主要任务是监督百官，也有其他与监督有关的相应职权，以调节国家机构的正常运转防止官吏渎职失职，保证帝王政令的实施。自秦至清，行使监督权的御史组织独立于行政权之外，御史官员则秩卑权重，这成为中国古代监督权制度的显着特点。”虽然御史也履行不少非法律监督性质的职能，但是“只有监察官民遵守法令，纠举违法犯罪，保障封建法制的统一实现，才是它的最本质的职能”。中国古代御史监察制度是封建帝王为加强对中央和地方各级机构的监控，有效防范、制止官吏违法乱纪行为的发生，确保国家法律政令得到上下统一贯彻实施的最有效制度保障，这对当代中国检察制度以维护法律统一正确实施提供了制度文化渊源，并存在一定历史相通性。为确保御史能有效履行职权，古代皇帝都赋予御史（监察官）很大的权力，从而促进了其监察功能的发挥。从御史制度的发展流变及相关权能看，中国古代的监督体制蕴含了抑制行政权独大和相对的权力分工与制约的思想，是中央集权的单一制国家内部要求并落实权力制约与监督目的和保障法令畅通的产物。

　　同时，御史制度的诞生与发展历程说明，古代监督权已经从行政权中部分地分离出来并成为一种特殊的权力，具体履行不同于行政权的一般监督权、追诉犯罪权和监督审判权，有助于在实践中分化行政权并约束、规范官员的权力行使行为；进而也在一定程度上促进对司法权的有效制约，有助于司法公正，这与当代中国检察制度中检察机关独立行使检察权、切实开展法律监督具有相似之处。

　　但是，我们也应该看到御史制度存在行政监察与司法弹劾不分，指控与审判不分的历史局限，因而其不是现代意义上的检察制度。在当前司法改革中，我们应该总结和认识中国文化传统中已经存在并能够发挥独特功能的御史监察制度，为当代中国检察制度（法律监督制度）的改革完善提供本土化的有益的实践经验、文化传统借鉴和思想理论支持。无疑，研究中国古代御史监察制度的发展、流变、功能及存在的不足，也对保持检察制度的中国特色，并为检察改革提供源源不断的历史经验及理论支持和动力源泉，增强包括检察改革在内的整个司法改革的基本共识，并扩大这一改革的中国社会基础。在实际检察制度运作中，我们不应该漠视甚至是彻底否定中国原有实践经验，相反却采取推倒重来、全盘西化的检察制度改革路径。
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