业主自治现存困境、成因及制度完善

　　“业主自治”一词，是商品房快速发展的产物，是法律自身不断进步和完善的要求，也在一定程度上体现了社会民主化。可以说，业主自治活动是时代的产物，属于这个时代的代表，因此它还很“新”，成长历程也很短。如何正确认识，科学定位，是一门重要的课题。

　　何谓“业主”？国务院《物业管理条例》第六条指出：房屋的所有权人为业主。《广东省物业管理条例》第十条对上述规定做了进一步的界定：房屋的所有权人为业主；尚未登记取得所有权，但基于买卖、赠与、拆迁补偿等旨在转移所有权的法律行为已经合法占有该房屋的人，在物业管理活动中享有法律法规规定的业主的权利，并承担相应的义务。自治，意即自己治理自己的事务。迄今为止，在有关的法律规范中，找不到关于“业主自治”的法律定义，其只是作为一个惯用的术语存在。

　　若要从法律层面上研究它的概念，可以将其理解为全体业主为了维护自己的切身利益，为了营造健康和谐安宁的住宅环境，在特定的物业管理区域内通过选举组成自治性团体，并依据有关的法律规定或者制定的自治规范，共同对小区内的公共事务进行管理与民主监督的模式。

　　这种自治方式是私法自治的一种，体现为全体业主得依其意思表示形成权利义务关系。其权利基础是房屋所有人对房屋的专有权以及对住宅区小内共有部分的共有权。业主自治对于业主而言非常重要，它体现了业主的“主人”地位，主人们聚集在一起，选举出自己信任的委员，集体决策，有利于维护切身利益。

　　商品房的迅猛发展以及建筑物区分所有权的特点决定了小区聘用专业化的物业管理公司对小区事务进行管理。成立业主自治机构，把分散的业主集中起来，推进业主自管，业主们有权自主决策和管理自己的事务，“主人翁”意识得到满足，且在管理过程中，与物业管理公司进行沟通协商，最大可能维护了业主的合法权益，减少纷争出现，营造良好居住氛围，构建美好和谐家园。

　　业主自治作为一种新产物，发展道路必然会遇到很多艰难险阻。虽然法律明文赋予了业主成立自治机构，实现自治的权利，但受限于法律、物业公司和业主自身等因素，使业主自治活动遭受困境。

　　一、业主自治现存困境

　　“工欲善其事，必先利其器”，同样道理，业主自治不能成为一纸空谈，就必须设立专门的机构或团体来负责管理、统筹和执行。法律对于业主大会和业主委员会的设立程序、准备事项及筹备人员等都有明确的规定。但是不少小区的业主自治并不乐观，受到多种因素的影响，小区普遍存在业主大会难召开、业主委员会难成立的问题。即便是成立了，在运作中也会遇到很多预想不到的问题，阻碍了业主自治机构的发展。

　　1. 业主自治机构“成立难”

　　根据房管部门统计数据，截至2013年惠州市成立了业主委员会的住宅小区仅有101个，占全市住宅小区的14%，其中惠城区73个、惠阳区13个、惠东县10个、大亚湾区4个、博罗县1个。可见，这与惠州市政府提出的2年内实现全市小区都成立业主委员会的目标差距甚远。

　　为扭转业主委员会成立难、不普遍的现象，为达到100%覆盖率的目标，市房管局积极采取相应措施，起草了相关文件，要求建设单位必须给业主委员会提供不少于10平方米的办公室。这不仅在一定程度上为业主委员会成立扫除了障碍，还使其有了稳定的办公场所，为日后工作顺利开展提供了方便。

　　光看以上的数据，还不能实实在在体会到小区成立业主委员会到底有多难。以下以惠州市长湖苑小区为例进行探讨。

　　长湖苑共有1079户，一、二期已经入住几年，该小区二期的业主们想成立业主委员会，既符合相关规定又得到桥东街道办的支持，但申请成立却备案历时2年多才成功成立。在其成立过程中，不仅受到开发商和物业管理公司的阻挠，还受到一期业主的干涉。

　　长湖苑小区二期业主代表于2010年12月提出成立业委会的书面申请并于次月推选出业委会筹备组成员。一期业主委员会以二期与一期共用设施设备，属于同一个物业管理区域为由反对二期设立业主委员会。虽然房管部门认定二期可以成立独立的业委会，但是一期业主委员会仍不肯妥协，还提起了行政复议。

　　由于双方矛盾一直持续了两年，双方都不肯让步，也一直没有提出解决问题的办法，僵局无法打破，所以直至今年7月，二期业主委员会才备案成功。

　　长湖苑保安还殴打二期业主致其住院，双方发生口角的导火线是保安撕掉了业主委员会选举公告，街道办称，已提前向开发商和物业管理公司传达了张贴一事。有小区业主称，开发商与物业管理公司其存在是“父子关系”。

　　从这一冲突事件可以看出，小区成立业主委员会牵涉到多方面的利益冲突，受到多方面的阻挠。长湖苑小区业主委员会成立之难只是千百个小区的缩影，很多小区业委会的诞生亦困难重重，举步维艰。

　　2. 业主自治机构“生存难”

　　业主委员会成立过程困难重重，但成立后便能皆大欢喜了吗？非也！其发展状况也不尽如人意，缺少经费、与物业公司之间的矛盾、利益的纠葛、业主的不配合等因素，使得不少业主委员会在夹缝中生存。

　　红花湖丽苑业主委员会在2004年成立，是惠州市最早成立的业委会之一。因其曾在2004年替业主追讨回被开发商多收的办理房产证的费用，2005年向开发商讨回90多万元专项维修资金，2006年扞卫了被隔壁楼盘侵占的面积，还为小区内的公共绿地办理了国土证等等，可谓“战绩辉煌”。

　　红花湖丽苑业委会成立后，与物业公司签了一年合同，合同约定物业公司从小区的停车费等公共收益中提供业委会每月1000元的办公经费。合同到期后，物业公司再无提供任何经费，无奈之下，所有活动经费只能由委员自行垫付，但一直无处报销。没有了工作经费，很多工作无法进行，到了换届亦没有委员肯接这份工作，业主委员会已名存实亡。

　　由此可见，“千呼万唤始出来”的业主委员会诞生后，不是磨难的结束，很多时候正是困难的开始，自治之路漫漫而修远兮。

　　3. 业主自治机构“维权难”

　　不少业主委员会在维权过程感叹孤独，原因是维权过程中常遭遇物业公司反对、业主态度冷漠的困境。惠州泰富御山郡小区在维权过程遇到的尴尬处境正是一个真实的写照。

　　2013年5月，泰富御山郡业主委员会争取到三分之二以上的业主授权，代表业主打官司，要求物业公司“撤掉小区标识牌”。可事后物业公司却提交了已经授权的41名业主的“撤回授权”声明。

　　对此，存在两种不同的声音。物业公司指出业主委员会未经授权而起诉，质疑业主委员会的起诉资格。而业主委员会则称部分业主反悔，可能是缺乏法律知识，被物业公司工作人员找到可乘之机，使授权的业主以为官司输了自己要负法律责任。另外，有业主委员会委员称，物业公司可能以打折利诱部分想买车位的业主。

　　这一事件表明了业主委员会在维权之前，要争取绝大多数业主的同意本已不容易。争取到业主的同意后，还有可能遭受业主的反悔。在与物业公司的对抗中，本已处于弱势地位，而法律地位不明确导致的起诉资格问题也加大了维权的难度。

　　二、业主自治现存困境原因分析

　　业主自治机构之所以在成立和生存发展中举步维艰，既有理论方面的不足，也有实际操作的问题；既有外在因素的影响，也有内在因素的作用。主要是法律地位不明确而受阻、相关部门指导不力、开发商和和物业公司的阻挠和业主自治意识不高。

　　1. 自治机构法律地位不明确

　　业主委员会的法律地位如何？业委会如何代表业主参与诉讼？诸如此类的问题，由于《物权法》上很多都是原则性的规定，没有一部专门性的法律予以明确，而理论界又存在着不同的观点，实践中操作的难度可想而知。业主委员会不具备法人资格，被民事诉讼法归为其他组织一类，这却使业主委员会在诉讼中陷入尴尬的境地，作为民法上的其他组织，必须是依法成立且有一定的组织机构和独立的财产，业主委员会虽然有组织活动和日常工作的财产，但这笔财产属于业主交付的物业管理费用，所有权仍然属于全体业主。再者，作为其他组织参加民事诉讼活动，需要证明自己主体适格，而业主委员会却没有法律规定的其他组织所拥有的登记证或营业执照。这样看来，法律如此规定颇具争议。

　　2. 业主自治意识淡薄

　　很多小区的业主都是等到开发商或者物业管理公司侵害业主利益时，才会为了一致的目标而联合起来组建业主大会。笔者问过身边一些朋友居住的小区有无成立业主委员会，得到的回答几乎全是“不知道”。

　　业主参与意识之所以如此薄弱，主要原因有：

　　（1）以前实行单位分房制度，大大小小的事都由单位包办，一有问题就找单位。以前实行计划经济，人们关注的问题是怎样才能分到更好的房子，现在住房商品化了，问题转变为业主的权益如何保护。但是由于历史原因，业主在这方面的观念还很薄弱。

　　（2）现代社会城市生活节奏紧张，人与人之间缺少信任，导致邻里之间关系淡漠，邻里之间没有良好的沟通平台，形成了信息障碍。要组建业主大会，缺少“牵头人”，即使有热心的业主自告奋勇，也未必能得到其他业主的理解和支持。

　　（3）一个小区住户少则几百户，多则上千户，由于业主各自的生活习惯、文化素养、消费层次、自身素质等参差不齐，经常会发生利益冲突，当利益不能满足所有业主的要求而产生纠纷，就容易导致同一小区不同业主群体要求成立各自的业主委员会。利益的冲突导致协调工作难度大，业主自治必然要面对种种质疑和不理解，业主委员会想要交出一张令全体业主都满意的成绩单几乎是不可能的。

　　业主的“主人翁”意识不高，成为了建立业主自治机构的阻力，有时还会成为经费问题难解决的原因所在。

　　3. 缺少必要的支持与监督

　　开发商有责任协助业主大会的成立，可实践中开发商和物业管理公司却往往成为业主大会难成立的原因之一。很多小区的物业管理公司是由开发商设立的，与开发商是“一家人”，业主先天就处于不利地位。

　　一般来说，小区都是在发生物业纠纷后才成立业主委员会，从而使得业主委员会的产生被迫卷入利益博弈的涡旋中，而许多小区的物业管理公司都是开发商的，开发商害怕成立业主委员会后会和物业管理公司唱反调甚至更换物业公司，对己身的利益造成重大威胁，因此总是想方设法以各种理由阻挠业主自治机构的设立。或是不肯提供办公场所，或是不肯提供业主资料。开发商或物业管理公司控制了大部分成立业主委员会所需的文件，二者相互“踢皮球”，或以各种理由拒绝提供，增加了业主委员会备案的难度。

　　业主委员会拥有一定权利，因此需要一个健全的监督机制来监督其有无认真执行业主大会决议、有无乱用经费情况等等。法律赋予业主监督权和撤销权，但是，由分散的单个业主进行监督，而没有专门的监督机制，监督权往往要等到业主委员滥用权利后才得到实现，这种监督具有滞后性。再者，法律对业主的监督权只作了原则性的规定，究竟如何行使、行使的范围内容等未作详细规定。虽然规章规定了居民委员会、街道办事处的指导监督权，但是由这种角色进行监督不可能落实到位，只能是事后监督。

　　房产主管部门、街道办、乡（镇）人民政府和居委会是法定的对业主大会的成立进行指导的部门。要成立业主大会，需要履行纷繁复杂的手续，居委会、街道办事处等众多主管部门难以统一协调，职责划分不明确，有时会造成筹备组“无功而返”。上述主管部门还存在互相推诿的现象，办理进程中遇到负责人更换了，一切又得从头再来，消耗了业主的时间和精力。至于有关部门该如何具体指导、指导的范围和内容等都无明确规定，也无相关的考核制度对相关部门的指导工作进行监督，这种指导往往变得很被动，也使指导工作很难推动。

　　三、完善业主自治制度对策

　　要突破业主自治的重重困境，在制度的设计和操作方面还有很大的完善空间。为了业主自治制度更好地发展，必须立足于业主自治的现状，针对现存原因，一一突破。业主自治制度亟需健全和完善。

　　1. 完善相关法律规定

　　关于业主自治方面的规定多为原则性或概括性规定，基于业主自治在实践中存在的问题和困境，笔者认为可从以下方面完善：

　　（1）确立业主委员会法律地位

　　即明确业主委员会具有独立的民事主体地位，可以成为诉讼主体，可以独立承担民事责任。

　　这样规定不仅使法律在审理业主委员会涉诉案件时有了明确的方向，也使业主委员会的管理能力和执行能力得到更好的发挥，权力行使更加畅通，充分维护业主的利益。

　　国务院以及广东省的《物业管理条例》均未出现这方面的规定，惠州市仅仅就物业服务收费出台了《管理实施办法》。基于此，惠州市可以仿效西安等城市，联合有关部门，咨询法律方面的专家，广泛收集市内小区业主委员会和物业公司的意见，依照国务院以及广东省的《物业管理条例》，结合惠州实际，出台《惠州市物业管理条例》，对业主委员会诉讼主体资格以及对诉讼中可能遇到的问题予以细致化、可操作的规定。

　　（2）规范健全业主自治机构运行及监督机制
　　
　　业主大会和业主委员会的设立要求、程序和运作方面法律都有概括性的规定，这些规定无法囊括设立和运作中遇到的实际问题，因此，应制定规范性法律文件，细化业主委员会设立及运作的方式、期限、程序等，使得设立运作过程更具可行性和操作性。

　　法律虽然规定业主可以通过诉讼请求法院撤销业主委员会不当的决定，但是这种监督是事后监督。业主委员会的权力是业主赋予的，这种权力要在“阳光下进行”，模仿“三权分立”模式，业主大会是决策机构，业主委员会是执行机构，缺少了专门的监督机构。因此，可以在小区内设立专门的监督委员会，实行主任负责制，委员会成员经过选举产生，成员资格需经过严格审查，成员业主委员会的委员不得具有亲属或朋友等密切关系，每届一选，不得连选连任。业主自治机构如此设计便可实现权力制约和平衡，更好地保障了业主的利益。

　　（3）明确聘任资格与报酬

　　法定的业主委员会委员任职资格和条件规定得不够细致，只是大致地规定了积极条件。法律还应当规定担任委员的消极条件，比如拖欠物业管理费者、不认真履行职责者、损害业主利益者等等。另外，具有法律和工程等专业知识的业主满足法律规定的积极条件的，应当优先考虑。有些小区在外聘请专业管理人士来担任委员，负责业主委员会的执行管理工作，对于这些人员的任职资格、薪酬、责任承担等，法律也应当对此予以明确细致的规定。法律未明确规定委员可以取得薪酬，但是委员是付出了一定时间和精力的，虽然是义务劳动性质，但是可以给予适当的奖金，建立奖惩制度，不仅可以提高委员的积极性，还可以优化业主委员会的内部管理。

　　2. 提高业主自治意识

　　业主自治意识的培养，可以通过外部和内部两个方面努力。

　　一是外部方面。外部方面即是惠州市政府部门应加强引导，可以联合房产局、街道办和居委会，多多走进小区进行法制宣传，可以制作业主维权小手册，派发到市内的各个小区，放置到小区显眼的地方，由业主自由取阅；可以以政府名义不定期举办大型的宣讲会，普及业主自治方面的法律知识。如果条件允许，还可以举办业主自治方面的问答大赛，以比赛和游戏的形式和业主进行互动，提高业主参与的积极性。政府部门还可以制定相关政策，引导社会上的专业人士进入小区帮助实行宣传工作，协助政府人员及业主制定相关规范文件和提供专业意见，使自治意识深入业主的心。

　　二是内部方面。内部方面即是小区业主应当端正对业主自治机构的认识，纠正对业主自治机构的存在价值的错误认识。业主自治机构不是业主与物业管理公司斗争的产物，业主不能等到发生物业纠纷时才发现业主自治机构的价值，而应该未雨绸缪，在小区达到成立业主大会的条件时就开始着手准备。业主自治机构在没有物业纠纷、健康和谐的环境下诞生，在一定程度上还缓解了开发商和物业管理公司的阻力。

　　此外，小区内热心公益事业的业主可以联合起来，利用自己在小区内建立的人际关系，和其他住户进行沟通交流，宣传有关方面的知识，扩大关系网，形成一定规模，造成潜移默化的影响力，有利于深化业主的自治意识。

　　3. 突出职能部门角色

　　国务院《物业管理条例》第六条规定：同一个物业管理区域内的业主，应当在物业所在地的区、县人民政府房地产行政主管部门或者街道办事处、乡镇人民政府的指导下成立业主大会，并选举产生业主委员会。

　　由于法律在此处仅有原则性规定，没有细化各个部门的角色和职责，没有明确指导监督的范围、内容和方式，使得实践中各部门相互推诿，工作效率低下，指导监督不到位的现象屡屡发生。手续复杂繁多，有关部门没有做好统一协调工作，使得业主大会的成立越发“吃力”。为此，惠州市可以成立专门的工作组来负责自治机构的指导和协助事务，简化程序和手续，所有材料的交接皆由一个窗口负责，再由这个窗口将材料分派给各个部门。另外，还应当理清有关部门的职责，科学分解任务，认真务实对待工作。

　　由于业主自治机构的设立和运行过程中有可能会受到开发商和物业管理公司的阻挠，这时要突出政府部门的角色，利用公权力对开发商和物业管理公司的不当行为进行干预和制止，对于个别极不配合工作的、阻挠业主大会和业主委员会设立的，必要时予以适当的处罚。如果业主自治机构在日常工作运行中受阻，有关部门还应积极配合业主委员会，与开发商及物业管理公司进行良好有效的沟通，扫清障碍。

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