农村饮水安全工程政策研究现状

　　第 1 章 绪论

　　1.1 概述。

　　饮水安全事关民生福祉，党和政府的高度重视，在 2005 年中央人口、资源、环境座谈会上，胡锦涛主席明确指出：要把切实保护好饮用水源，让群众喝上放心水作为首要任务。温家宝总理在 2005 年的政府工作报告中指出：我们的奋斗目标是，让人民群众喝上干净的水、呼吸清新的空气，有更好的工作和生活环境。 2011年中央一号文件《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》中再次指出：水资源供需矛盾突出仍然是可持续发展的主要瓶颈。力争通过 5 年到 10 年努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面。***总书记在 2014 年强调指出，不能把农村饮水不安全问题带入小康社会。李克强总理在 2014 年政府工作报告中提出，经过两年努力，要人所有农村居民都喝上干净的水。根据中央关于解决农村饮水安全问题的指示精神，以及中央关于全面建设小康社会、以人为本、科学发展观、建设和谐社会的要求，国家发展改革委、水利部和卫生部等部门共同编制了全国农村饮水安全工程“十一五”、“十二五”规划，规划工程投资 1786 亿元，解决 3.26 一农村居民和学校师生的饮水安全问题。

　　江西是农业大省，农村人口众多，居住分散，绝大多数村庄没有自来水。受农药、化肥的大面积使用和工业、生活污水的不达标排放等人类活动的影响，我省相当部分农村饮水不安全，目前我省农村面临的饮水不安全问题主要有高氟水、高砷水、苦咸水、污染水以及局部地区水量不足，严重影响着广大农村群众的身体健康和生产、生活，制约当地社会经济的发展和人民生活水平的提高。2004 年底，江西省开展了农村饮水安全情况调查评估，全省农村总人口 3322.50 万人，农村饮水不安全人口 1340.41 万人，饮水不安全人口占全省农村总人口的 40.34%。其中水质不达标 807.16 万人，水量不达标 141.06 万人，用水方便程度不达标 152.86 万人，水源保证率不达标 239.33 万人。2009 年底，江西省开展了农村饮水安全工程规划人口调查复核工作，截止 2010 年年底，我省农村饮水不安全总人口为 1179.70 万人（含国有农场 55.90 万人，国有林场 15.50 万人），其中新增饮水不安全人口 739.20 万人；另存在饮水不安全的农村学校有 5415 所，饮水不安全的师生 228.00 万人。1179.7万人中，水质不达标 781.46 万人，水量、用水方便程度、水源保证率不达标 398.23万人，分别占饮水不安全人数的 66.2%和 33.8%。农村饮水不安全人口分布于全省11 个设区市、96 个县（市、区）、10 个开发区（工业园区）、9 个省直国有农林场以及 7 个市属农林场。

　　为贯彻落实中央一号文件，结合本省实际，江西省出台了《中共江西省委省政府关于加快我省水利改革发展的实施意见》（赣发[2011]10 号），提出大力发展民生水利，并在全国率先提出农村自来水工程概念，要求“十二五”期间，基本解决农村饮水安全问题，大力推进农村自来水工程建设。按照城乡统筹和一体化供水要求，加快农村自来水工程建设，不断提高农村自来水普及率。制定农村自来水管理办法，落实建设与管护主体，加强农村自来水工程运行管理，确保工程长期发挥效益。优先安排农村自来水工程建设用地，贯彻落实国家有关建设、运行税收优惠政策。农村供水用电执行居民生活或农业排灌用电价格，免收工程电力设备增容费。江西省农村自来水工程结合农村饮水安全工程，在农村饮水安全工程的基础上实施。江西省共有 1996 万农村居民和 228 万农村学校师生列入规划国家农村饮水安全工程规划，经过了多年实施，取得较好成效。

　　“十三五”期间，国家开始实施农村饮水安全巩固提升工程，对”十二五”及以前工程进行巩固提升，重点针对水厂升级改造，同时突出工程管理和运行管护，强化水源保护和水质保障。规划到 2020 年，城乡供水保证率显着提高，城乡居民饮水安全得到全面保障。

　　1.2 农村饮水安全工程政策研究现状。

　　1.2.1 国内研究现状。

　　目前，我国关于饮用水在内的水资源保护法律问题的研究成果很多，裴永刚等[1]

　　（2007）在对北京村镇供水工程管理现状调研的基础上，阐述了村镇供水工程中存在的管理制度落后、收费困难，运行不良等问题。在对比分析国内外供水行业先进的管理理念、制度和发展趋势的基础上，从所有权与经营权分离、制度建设、农村参与等多个方面提出了村镇供水工程管理机制建设的重点，并提出了适用于北京郊区村镇供水的管理模式。董秋华[2]（2007）提出水务一体化、乡镇供水统一管理、村级供水工程产权与经营权分离的方法来改善农村供水的现状。赵宇等[3]（2008）认为农村供水工程是解决农民饮水安全的唯一方式，针对当今我国农村供水工程运营能力差，使用寿命短的问题，提出引入参与式管理模式，并具体阐述了不发达地区供水工程中群众参与的组织形式与经验。黄少安等[4]（2009）认为偏远山区的农村供水只能由政府提供，运用委托—代理理论分析了农村水利工程中经营权代理人的选择问题。其研究结果表明，为了明晰产权并弱化信息不对称问题，减少由于委托——代理层级过多而产生的不必要损失，在县级建立农村供水协会作为集体产权的最终代理人是有效率的形式。李鹤等[5]（2009）在分析国外供水行业中公私合营实践的基础上，指出了政府应该在公私合营中担当的角色及公私合营模式存在的风险，为我国农村供水工程私有部门参与提供了借鉴。李国英[6]（2001）提出兴建城镇供水工程中所需要的资金可采用 BOT 模式来解决，并分别指出 BOT 方式对政府和运营公司带来的好处，得出 BOT 方式有利于发展城乡供水事业。贾霞珍等[7]（2006）提出传统大型供水企业应当建立两个相对独立的法人实体：本地供水运营公司和外地水务投资运营公司。一方面保证当地供水和基础设施的建设与维护，另一方面扩大在其它地区业务的发展，并详细阐述了两个独立法人实体在组建和运营管理方面问题。柴盈[8]（2009）提出在农村供水制度上应该由传统政府供给驱动模式向农村社区需求响应转变。农村社区作为代理人担负供水系统的运营与维护，印度北方 Swajal 供水工程是发展中国家采用农村社区管理的典范，我国农村供水应该广泛借鉴此种方式。智绪东（2009）[9]提出农村改水工程建设应该同时注意建设前期管理和后期管理，做到两手抓，两手都要硬，确保改水工程持续发展，保障农村居民的用水。刘正洪[10]（2010）提出我国应进行集约供水投资体制的改革，建立供水工程管理模式的选择与管理机构，加快推进市场化改革，推荐政企分开，完善水权制度和水价确定机制，同时谨慎对待外资进入水务行业。姚玲等[11]（2011）分析了湖北农村饮水安全工程运营管理中存在的问题，提出调整农村饮水安全工程运营管理理念，如加速规模化发展，合理制定水价，加强统一监管。杜晓荣等[12]（2014）分析了农村饮水安全工程政策研究的必要性及当前农村饮水安全工程政策及成效，剖析了农村饮水安全工程存在的政策不足，提出借鉴国外相关政策经验，从加快出台相关政策法规、落实工程运行经费保障政策，出台工程技术援助政策等方面加强政策保障；倪文进等[13]（2010）通过针对目前农村已建饮水安全工程的管理和运行现状，探索了农村饮水安全工程的性质、管理主体、工程权属界定、政府监管范围等，提出了保障工程良性运行机制建设等措施；余昭里[14]（2016）通过分析“十二五”期间江西省九江市农村饮水安全工程建后管理存在的长效运行机制不健全，建后运行管理部门不明确，运行管理资金难落实，消毒设备不完善等问题，提出建立健全农村饮水安全工程长效运营管理机制，通过农村饮水安全工程维修基金的设立解决资金问题，对水质监测和水源地保护措施进行强化，组建专业的农村饮水安全工程建后管理队，伍构建农村饮水安全工程建后管理机制等对策措施；刘洪先[15]（2011）通过研究我国农村饮水安全工程运行管理现状，分析农村饮水安全工程运行管理存在的问题，提出通过明晰工程产权落实管护责任，将分散小水厂集中经营发挥工程效益，实行工程优惠政策，加强工程水价监督管理，健全水质检测监测体系，建立农村饮水安全工程更新改造基金，强化管理队伍，确立用水户主体地位，加强相关法规制度建设等建议，建立农村饮水安全工程长效运行机制；姚岳来等[16]（2010）通过厘清产权、产权制度和产权界定等概念和内涵的基础上，通过对工程建设和管理案例分析们提出了发挥政府多重调控作用，完善农村水利工程多元化投资体制等对策；汪富贵[17]（2012）提出由于政府基于对农民利益的保护而干预农村饮水安全工程的水价，造成工程的政策性亏损，政府应是解决这一政策性亏损问题的主体，建议应通过降低农村饮水安全工程用电价格、减免工程税费、适当提高现有水价等增收节支措施，提高农村饮水安全工程的造血功能，并加大公共财政扶持力度，使工程折旧、大修费即工程养护维修基金落到实处，从而实现工程的可持续运行；王纪坤等[18]（2006）通过对农村饮水安全工程现状存在问题的研究，就工程建设思路、组织管理、建设资金使用、水源选择和工程建设规模等提出解决思路；汪乘波[19]（2009）通过对农村饮水安全工程公益性特性，分析不同供水水价时供水企业收益与用水户承受能力的关系，提出了农村饮水安全工程需政府提供政策支持、财政支持，倡导在农村供水中实施两部制水价，已解决工程长效运行的问题，保障工程公益性有效发挥。布仁巴特·巴特吾勒扎[20]（2016）通过总结农村饮水安全工程建设和发展思路，提出工程建设统筹兼顾、科学规划，水源保护与水质净化相结合防治并重保障饮水安全，扶持引导多渠道筹集资金、完善规章制度等措施。任爱艳[21]（2015）从经济学、水利建设和财务支出等方面，通过对农村饮水安全工程经济绩效分析研究，提出了保证工程质量、规范施工人员操作，提高工程建设效益的绩效考核管理办法。彭友国等[22]（2013）就如何全面推动农村饮水安全工程建设，确保工程建得成、用得起、管得好、长受益，在建设和管理方面进行了探索，提出加强组织领导，坚持规划先行，保证适度规模，合理选择水源，强化工程建设与建后管理等措施。袁武臣等[23]（2016）通过对城乡供水一体化的研究，分析各地对城乡供水一体化的认识，责任落实、部门配合，工程长效运行等问题，提出农村饮水安全工程发展方向，加快完善农村供水工程管理机制，加大资金投入，出台必要的扶持政策等措施；陈梦瑶等[24]（2016）通过分析政府对农村饮水安全工程给予政策扶持的缘由,测算了无偿投资、电价、税费、财政补贴等扶持政策对供水成本的影响,提出了加大政府政策力度的对策建议,包括明确农村饮水安全工程的准公益属性、落实财政补贴、执行更加优惠的农业排灌电价、延长税收优惠期限等措施；李培蕾等[25]（2016）通过研究我国农村饮水安全工程电价、税费现状,分析电价、税费对运行期工程供水成本的影响,以及现阶段农村饮水安全工程电价、税费征收面临的政策环境,提出实行电价优惠、税费减免政策的对策建议；李梓民[26]（2016）通过对“十三五”规划农村饮水安全工程建设任务建设及税收政策需求分析,提出税收优惠政策延期的必要性和可行性。韦凤年[27]

　　2016）通过对《财政部关于支持农村饮水安全工程建设运营税收政策的通知》，对农村饮水安全工程建设、运营涉及的税收问题进行了研究，提出了进一步落实税收优惠政策、保障农村饮水安全工程长效运行的措施。纪平[28]2012）通过对农村饮水安全工程用电、用地优惠政策的解读，提出用足用好政策,管理好农村饮水安全工程,确保农村饮水安全工程长期良性运行,成为各地各级有关部门特别是水利部门的一项重要工作；汪贻飞等[29]（2016）提出维修养护经费保障措施很不统一,地方维修养护经费筹措困难,维修养护经费规模较小、资金保障不足,无法有效维护工程的良性远行。有效解决农村饮水安全工程运行维护问题,国家层面要加快出台农村饮水安全工程维修养护经费保障长效机制的专项政策，要进一步开辟资金渠道;要优化投资环境，吸引社会资本投入农村饮水安全工程建设和运行维护，要健全水价形成机制，提高工程自我运行能力，要加快培育市场化组织,通过政府购买服务解决相关供水单位维修养护能力不足问题等措施。张清明等[30]（2014）通过结合当前农村饮水安全工作形势和浙江省工程现状,在对典型地区不同类型、不同规模和不同模式工程调研基础上,从维修养护经费保障角度出发,剖析工程运行管理中存在的主要问题,分析影响工程长效运行的主要制约因素,提出促进工程长效运行的对策建议。这些研究为我国农村供水保护法律制度的完善、政策的制定奠定了一定基础。

　　1.2.2 国外研究现状。

　　国外在农村供水制度研究方面起步较早，形成了较为完善的供水运行制度体系。美国《1972 年水资源治理法》（简称 CWA1972）颁布以来，美国的地表水质量有了极大的改善。该法的实施，在解决水污染的同时，带来了巨大的经济效益，也改善了饮用水的情况。这也说明，饮用水的保护和整个水资源的保护是分不开的。

　　Marhaba, T.等[31]（2003）分析了新泽西州供水基础设施在未来 20 年提供安全饮用水的能力。根据现有的数据分析表明，新泽西州优质水供应充足，但仍应当加强法律法规的监管，提高污水处理能力，改善现有受污染地区的水质，以保证优质供水的可持续性。Cai, Y.等[32]（2011）提出了一个解决不精确问题的 IQP（二次规划）模型，并利用其来解决多种不确定因素影响的可持续供水问题。此方法提高了解决单个参数内的多个不确定性问题的能力，明显优于传统的不精确方法。IPQ 解决方案可以用来规划长期供水战略下的经济、环境、生态及水安全的目标。Ako,Andrew等[33]（2010）分析了喀麦隆水资源与供水的管理，提出在地方议会水平进行经济和社会可承受的且公众参与式的改革，利用水资源中和管理（IWRM）来解决用水可持续管理的问题，在此基础上利用数学模型，提高用水综合管理能力。JiménezFernández de Palencia, Alejandro 等[34]（2011）以坦桑尼亚为对象分析了区、村两级供水规划和资源分配机制，发现投入的资金中只有少量用到了实处，政策不确定性以及技术缺陷是导致此类问题最大的原因。他提出了问责制是现行解决水资源分配的最好方式，同时指出在供水工程及水资源分配上政府必须加大干预力度。Pérez-Foguet, Agustí等[35]（2011）提出发展中国家供水服务不完善，根本原因是在于决策者不能采用一种全面综合的管理方式来解决资源开发的问题。针对此问题，建立 e WPI（水贫穷指数），并在秘鲁进行了案例研究，结果表明该指数是十分实用的工具，可以指导决策者提供更好的服务，且能实现水资源的可持续管理。Cohen,Dani 等[36]（2004）提出了针对服务于城市、农村、消费者的饮用水和农田灌溉需水供应系统运行模式优化的模型。该模型使用投影梯度法把一般的非线性优化问题转化为线性约束和非线性目标函数的问题。最后在以色列南部一个地区的水供应系统中检验了此模型，得到了理想结果。Chung, Gunhui 等[37]（2009）针对大型供水系统，提出了 SFLA 优化方案，用于减少系统总成本。

　　同时，2001 年黄河水利出版社翻译出版的英国人 Gordon·J·Young 等人的《地球的水资源问题》一书对饮用水有专门的介绍。认为提供安全的饮用水以及有效的卫生设施是现代化生活的重要组成部分，安全供水和良好的环境卫生设施对保护环境、改善健康和减轻贫困极为重要。该书还对 1990 年 9 月新德里安全水和卫生设施全球协商会议通过的新德里宣言进行了介绍，该宣言强调在可持续基础上向所有人提供足够数量的安全水和卫生设施，并强调对象是“所有的人，而不是更多的人”。[38]这为我国饮用水保护立法提供的借鉴是：饮用水保护立法应针对所有的人，而不仅仅是城市居民，随着农村供水工作的不断深入，针对农村居民供水运行管理立法保护迫在眉睫。

　　以供水制度为视角的研究根本目的在于确立饮水安全在我国水资源分配中不可动摇的基础地位，以及在水资源保护的所有环节要将保障饮水安全作为首要目标。总的来看，国内外学者对水资源保护法律制度的研究都较为深入，以水资源保护为关键词的研究成果多不胜数，研究水资源保护法律制度的成果的数量也很多。

　　现有的学术研究尽管基础比较扎实，但主要以城市饮用水安全保障制度的研究作为评价要素，而对于农村饮用水安全保障方面主要在于研究供给水质安全，研究思路大多围绕着水资源来展开，主要关注农村饮用水水源的污染防治和处理。江西在农村供水安全方面研究起步较晚，特别是从法律保障角度出发研究农村供水长效运行方面制度方研究基本没有。因此，开展农村供水制度研究工作非常有必要。

　　1.3 研究内容。

　　通过分析江西省农村饮水安全工程现状情况，总结农村饮水安全工程取得的成效，汇总农村饮水安全工程政策出台情况，研究我省农村饮水安全工程政策落实情况，主要研究内容包括：

　　（一）江西省农村饮水安全工程政策出台情况。

　　为保证我省农村饮水安全工程有效实施，省里制定的农村饮水安全工程政策，或根据国家有关部门的政策，结合江西省特点，出台符合江西省情的农村饮水安全政策。

　　（二）江西省农村饮水安全工程政策落实情况。

　　列出农村饮水安全工程主要政策，根据江西省农村饮水安全现状，结合有关部门调研及相关部门提供的基础数据，研究我省农村饮水安全工程落实情况。主要包括责任落实、资金管理，工程建设前期、工程建设期及建后管理等有关政策落实情况。