农村地区饮水工程政策出台背景

　　第 2 章 江西省农村饮水安全工程政策出台背景

　　2.1 江西省农村供水发展历程。

　　千百年来，农村居住区多沿水而建，或选在比较容易获取泉（井）水的地方，农村居民通过人力、畜力或简易取水工具取用未经处理的天然水。新中国成立以后，伴随着大规模的农田水利建设，农村人口增加，灌溉以及工业用水剧增，一些原来可供生活使用的地表、地下水源日渐减少，有的甚至枯竭。农民生活方式的改变和生活水平的提高，对合格的饮用水的获取提出了更高的要求。我省农村供水工程经历了以下四个阶段：

　　一是原始阶段（上世纪 80 年代中期以前）：这时期人们主要是沿袭历朝历代以来的用水习惯，直接从江河、湖泊、山塘中或简易的大口井取水饮用，农村供水工程十分简陋；特别是经济欠发达地区的农村群众，其生活用水要到距离较远的江河中挑水，或从易被污染的浅层地下水的水井中取水，水质无保障，生活质量普遍偏低，主要以有水喝，满足基本生存需求为主。

　　二是起步阶段（上世纪 80 年代中期至 90 年代后期）：1985 年，国务院召开了第一次人畜饮水工作会议，中央实施农村饮水解困工程，实施范围主要在西北干旱和半干旱地区。资金渠道主要从以工代赈、小型农田水利补助经费、卫生部门的防病改水项目中安排。这一阶段农村供水无专项资金渠道，农村供水大多数仍以人工浅层水井为主，一些地方开始兴建手压水井和一些简易、简陋、无水质检验设施、小范围供水的供水工程。这时期农村供水逐步从肩挑人扛向方便、快捷过渡，但工程规模小、层次低。

　　三是解困阶段（2000 年至 2004 年）： 2000-2004 年，江西省累计争取中央投资 2 亿元，解决了 190 万农村人口的饮水困难问题。这一时期比较明确的特点是有专项资金渠道，解决重点是水量不足、供水保证率不高和取水不方便的问题。因补助标准偏低，2000-2003 年人均（规划内）为 100 元、2004 年为 120 元，农村供水以分散工程建设为主，资金的补助方式主要是直接补助给农户，由农户打压水井方式解决饮水困难。少部分地方通过引山泉水的方式，利用供水管网接入农户家中。四是饮水安全阶段（2005 年至 2015）。这一阶段的特点是部门职能得以明确，农村饮水安全项目投资不断加大，立足于解决农村人口的饮水不安全问题，包括饮用水中氟、砷、铁、锰、致病微生物等超标的水质问题，以及水量不足、水源保证率低、取水不方便等问题。我省兴建了一大批集中供水工程，农村供水从单纯满足量的需求向量、质的转变。农村饮水安全工程的实施，改善了项目区农村群众的生活条件和人居环境，提高了农村群众身体健康水平，让老百姓真正得到了实惠，深受广大农村群众的欢迎和拥护，被誉为德政工程、民心工程，得到了社会各界的广泛赞誉。2016 年，国家开始实施农村饮水安全巩固提升工程，对十一五、十二五期间建设的农村饮水安全工程巩固提升和扩网，进一步提高农村集中供水率和自来水普及率，提高水质达标率。

　　2.2 农村饮水安全工程定义。

　　2005 年，国家开始实施农村饮水安全工程，旨在从水质、水量、用水方便程度和供水保证率四方面提高农村供水安全保障，通过新建、改建和扩建一系列农村供水工程，强化经营与管理，维持工程长效运行，彻底解决饮水不安全人口的饮水安全问题。

　　为做好农村饮水安全评价工作，2004 年 11 月 24 日水利部和卫生部联合下发了《关于印发农村饮用水安全卫生评价指标体系的通知》（水农［2004］547 号），根据水质、水量、用水方便程度和供水保证率四项评价指标将农村饮水分为安全和基本安全。水质达到国家《生活饮用水卫生指标》（GB5749）要求的为安全，符合《农村实施〈生活饮用水卫生标准〉准则》要求的为基本安全；水量每人每天不低于 40~60 升为安全，不低于 20~40 升为基本安全，根据气候特点、地形、水资源条件和生活习惯，将全国分为 5 个类型区，不同地区的具体水量标准参考表 2.2-1确定，江西分属第五区，安全和基本安全的水量分别为每人每天 60 升和 40 升；方便程度为供水到户或人力取水往返时间不超过 10 分钟为安全，人力取水往返时间不超过 20 分钟为基本安全；供水水源保证率不低于 95%为安全，不低于 90%为基本安全。

　　农村供水是村镇地区基础设施建设的一项重要组成部分，农村饮水安全工程覆盖范围强调供水的地域为农村，供水服务对象主要为农村居民。按取水、净水、输水、配水等方式，农村饮水安全工程可分为两大类：集中式供水工程和分散式供水工程。集中式是指许多用水户使用统一供水管网、经净化处理、符合国家生活饮用水卫生标准，并且满足一定供水保证率的工程。目前水利行业内部认为受益人口大于 20 人的单个工程，就属于集中式供水工程。分散式供水是指用水农户在居住点附近通过人力、畜力、水泵，或用简易取水工具（手压井）取用河渠、水井等地表水或地下水，供农户自己或若干农户使用。集中式供水工程一般由取水设施、输送原水的管渠设施、净水处理设施、消毒设施、输配水管网设施、调节构筑物设施以及配套的电器设备等组成。在一些农村地区，综合考虑工程施工环境、工程建设成本与运行管理等条件，较小规模水厂的净水处理常常采用把多种工艺过程组合在一起的一体化净水装置。

　　2.3 江西省农村饮水安全工程基本情况。

　　2.3.1 江西省农村饮水安全工程主要特点。

　　农村供水的性质、所服务的对象，以及村镇地区实际情况，决定了全省农村供水具有以下主要特点：

　　一是工程数量多，受益人口分布广。农村地区地域辽阔，农村居民点相对比较分散，特别是一些山区，人口居住非常分散，导致农村供水工程分布面广量大，而且分散式供水工程数量较多。

　　二是工程规模较小、形式多样、制水工艺简单。全省各地兴建了一大批分散式供水工程，供水户少，用水量少，工程供水规模小。并结合当地水源情况，工程形式多样，如大口井取地下水，引山泉水、水库水、山塘水、山溪水等兴建小型简易供水构筑物。但水处理工艺较为简单，一般没有完整的水处理构筑物，主要构筑物一般为慢滤池，甚至有些工程没有水处理构筑物，只有一个蓄水池，原水不经处理直接供水给用户。

　　三是用水人口少，实际供水量低。农村地区居民居住分散，许多山区、丘陵地区、边远山区交通不便，自然环境较差，经济欠发达，贫困人口较多。农村居民的人均收入低，对水价的承受能力和消费能力远低于城市居民，农村居民常年外出打工人员较多，导致农村实际用水量少，工程的实际供水量低。

　　四是消毒能力不高，水质达标率低。据调查，除了千吨万人农村供水工程消毒设备配置较齐全外，在百吨千人、百吨以下和分散式农村供水工程中，水厂消毒设备配置比例较低，消毒设备正常运行比例不高。不少农村水厂的出厂水没经过消毒处理，存在细菌指标超标问题，同时大多数农村水厂基本不具备自检能力，送检频次少，导致农村水厂的实际水质达标率低。

　　2.3.2 江西省农村饮水安全工程实施情况。

　　农村饮水安全工程，特别是集中式农村饮水安全工程的建设，有效解决了全省省农村人口的饮水问题，发挥了重要的社会、经济效益。据全省农村供水统计资料，“十二五”末江西省共有农村饮水工程 53826 处，受益人口 2311.35 万人，占农村总人口的 65.2%。其中，集中式供水工程 22026 处，受益人口 2281.57 万人，占总受益人口的 98.7%；分散式供水工程 31800 处，受益人口 29.77 万人，占总受益人口的 1.3%。

　　我省农村集中供水工程现状入户总人口 1683.07 万人，占农村供水总人口的 47.5%。

　　其中，设计供水规模 W>1000m3/d、200m3/d<W1000 m3/d、20m3/d<W200 m3/d、W 20m3/d 的集中式供水工程入户人口分别为 1012.16 万人、195.01 万人、368.04 万人、107.86 万人，入户率分别为 66.9%、84.8%、89.6%、84.4%，占集中供水工程入户人口比例分别为 60.1%、11.6%、21.9%、6.4%。日实际供水方面，供水规模 20m3/d以上集中式工程日实际总供水量 251.9 万 m3/d。

　　（一）集中式供水基本情况。

　　全省 22026 处集中式供水工程中，设计供水规模 W>1000m3/d 的工程 905 处，受益人口 1513.35 万人，分别占集中式供水工程总数的 4.1%、集中式供水工程受益人口的 66.3%；设计供水规模 200m3/d<W1000 m3/d 的工程 880 处，受益人口 229.93万人，分别占集中式供水工程总数的 4.0%、集中式供水工程受益人口的 10.1%；设计供水规模 20m3/d<W200 m3/d 的工程 9154 处，受益人口 410.55 万人，分别占集中式供水工程总数的 41.6%、集中式供水工程受益人口的 18.0%。

　　全省 22026 处集中式供水工程中有 15658 处采用地表水作为水源，受益人口 1935.36万人，分别占全省地表水供水工程处数和受益人口的 99.4%、99.99%；有 6368 处集中式供水工程采取大口井、深井等方式取用地下水作为水源，受益人口 346.21 万人，分别占地下水供水工程处数和受益人口的 16.7%、92.1%（二）分散式供水基本情况。

　　全省 31800 处分散式供水工程中，90 处分散式供水工程取用地表水作为水源，受益人口 0.11 万人，分别占地表水工程处数和受益人口的 0.6%、0.006%。31710处分散式供水工程采取大口井、深井等方式取用地下水为水源，受益人口 29.66 万人，分别占地下水供水工程处数和受益人口的 83.3%、7.9%。

　　2.3.3 江西省农村饮水安全工程取得的成效。

　　自 2005 年国家实施农村饮水安全工程以来，我省先后建设了 5.3 万余处农村供水工程，累计解决了全省 1996 万农村居民和 253.06 万农村师生的饮水不安全问题。

　　特别是 2009 年后，大力推进了规模化供水工程建设，兴建了 900 余处千吨万人集中饮水工程。农村供水事业从无到有，从小到大，从简易到相对完善；农村居民饮水从有水喝到饮水方便，再到饮水安全；取水形式从分散供水，到集中供水，甚至是城乡一体化供水，涌现了乐平模式等一些亮点工程和建设管理新模式。全省农村饮水事业取得了长足的进步，主要成效有：

　　一是减少了疾病发生率，提高了项目区群众的健康水平。实施农村饮水工程，可为受益村民提供安全、卫生的生活饮用水，彻底解决历史遗留下来的吃水难的社会问题，从而减少水介传染病的发病率，提高农村居民健康水平。

　　二是改善了农村生活环境，提高了农民生活质量，有力推动社会主义新农村建设。农村饮水工程建成后，用水水质和水量得到保证，老百姓有了改善生活环境的资源和意愿，从此告别了脏、乱、差的生存环境，有力的促进了社会主义新农村建设。

　　三是解放了农村劳动力，发展了生产力。农村饮水工程的建设，使工程受益区的农民从挑水劳动中解放出来，有更多的精力投入到工农业和副业的生产中。

　　四是发展了庭院经济，促进了脱贫致富。饮水条件的改善，提高了牲畜的成活率，提高了畜产品的产量和品质；饮水工程的综合利用，为适量发展庭院种植业和加工业提供了水源保障。农户可利用富余水源在房前屋后种植果林、蔬菜等，发展庭院经济、办小型作坊、养殖业、水浇地，加快了当地农村经济结构调整的步伐，促进了农民收入增加。

　　五是减少了水事纠纷，促进了社会稳定。过去不少缺水地区经常发生争水、抢水、打架和斗欧等水事纠纷，农村饮水工程建成后，当地村民摆脱了缺水的困扰，减少了纠纷，促进了社会稳定。

　　六是树立了良好的政府形象，密切了党群关系和干群关系。受益群众将饮水解困工程称为党和政府的德政工程、民心工程，体现了人民群众的根本利益，密切了党群、干群关系，增强了党和政府的凝聚力和号召力。事实证明，解决农村饮水困难问题是实践三个代表的最具体、最直接的体现，代表着最广大人民的根本利益，是群众最需要、最满意、最欢迎的事情。

　　七是实现区域水资源的统一管理和合理使用。实施农村饮水工程后，区域水资源统一管理不断加强，杜绝了地下水资源的无序开采，减少水资源的浪费，对实现水资源的可持续利用具有重要意义。

　　2.3.4 农村饮水安全工程政策出台的法律依据。

　　目前农村饮用水供水法律层面保障依据主要有《水法》、《水污染防治法》和《环境保护法》。

　　1988 年颁布、2002 年第一次修订、2016 年 7 月新修订的《水法》是一部有关水资源的综合性法律，其立法目的在于合理开发利用水资源，防治水害，实现水资源的可持续发展，适应国民经济和社会发展的需要。主要内容包括水资源的规划、水资源的开发利用、水资源和水工程的保护、水资源的配置和节约使用、水事纠纷处理与执法监督检查以及相关的法律责任。例如《水法》第三十三条规定，国家建立饮用水水源保护区制度，各级政府应当划定水源保护区，采取相关措施，防止水体污染和水源枯竭，用以保证城乡居民饮用水安全。第三十四条规定，禁止在饮用水水源保护区内设置排污口，在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门或者流域管理机构同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。这部法律对保护饮用水供给的水量充足与水质安全发挥了极为重要的作用。

　　1984 年颁布、1996 年第一次修订、2008 年第二次修订的《水污染防治法》，其立法目的主要在于防治水污染，保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会全面协调可持续发展。为全面贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中全会，***总书记系列重要讲话精神，按照五位一体总体布局和四个全面战略部署。

　　2016 年 6 月，环保部起草了《水污染防治法》修订草案征求意见稿，此修订草案以水环境质量改善为核心，为全面推进水污染防治和水生态环境保护提供更有力的法律保障。新草案增加了农业和农村水污染控制与治理等章节，如第六十八条规定，农业主管部门负责组织、指导和监督农业生产水污染防治工作。渔业主管部门负责组织、指导和监督渔业生产水污染防治工作。住房城乡建设主管部门负责组织、指导和监督农村生活水污染防治工作。另外，通过细化草案饮用水水源保护区制度，对饮用水水源提出了更为具体的要求，如第八十一条规定国家建立饮用水水源保护区制度。集中式饮用水水源应当划分保护区，保护区分为一级保护区和二级保护区；必要时，可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区。在保障农村地区饮用水供给安全方面，修改后的新法立法宗旨更为宏观，水污染防治对象由饮用水源扩大为农业和农村水污染控制。

　　1989 年颁布，2014 年 4 月修订，2015 年 1 月起施行生效的《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》），是我国环境保护的基本法，主要内容包括环境保护的基本原则、环境的管理监督主体、环境污染的防治办法以及造成环境污染的相关人员的法律责任几大方面。例如第二十九条规定了各级政府应当保护具有代表性的重要水源涵养区，第三十三条规定政府应当采取措施预防水源枯竭的现象并且防止水土流失进一步扩大等。

　　2.4 小结。

　　随着社会、经济的发展，江西省农村居民饮水经历了从有水喝到饮水方便，再到饮水安全；工程形式从天然水域取水到分散工程供水，再到集中工程供水，部分地区还兴建了城乡一体化供水工程，涌现了“乐平模式”等建管模式，得到了国家、省级认可。

　　农村饮水安全工程的建设，为提高农村居民健康水平、改善农村环境、发展农村经济提供了条件，进一步加快了新农村建设，实现区域水资源的统一管理和合理使用。但是，受投资规模、建设标准、农村居民用水习惯等因素制约，我省早期建设的农村饮水安全工程隐患较多，存在三低两高现象，即建设标准低、供水保证率低、水质合格率低和出现问题几率高、报废率高；农村供水工程管理体制，机制不健全，重建轻管现象普遍；农村供水工程存在重复建设现象，整体效益不能充分发挥；农村居民习惯了既有的用水方式，农村饮水安全工程入户率不高，工程实际供水量远低于设计供水量，基本无供水效益。

　　为确保工程“建得成、用得起、管得好、长受益”，根据现行《水法》、《水污染防治法》和《环境保护法》等法律依据，国家及有关部门、江西省研究出台了一系列农村饮水安全工程政策，保障农村饮水安全工程有序实施，长效运行。