第一章:美国国会汇率法案简介

　　第一章:美国国会汇率法案简介
　　2002年，美国国内多个组织，比如健全美元联盟（CoalitionforaSoundDollar）、公平货币联盟（FairCurrencyAlliance）先后宣称，由于中国政府的操纵行为，人民币汇率较经过购买力平价（purchasingpowerparity）计算出的“真实汇率”（realexchangerate）严重低估，阻碍了美国产品的对华出口，进而形成美中之间上千亿美元的贸易逆差，属于违反国际货币基金组织（InternationalMonetaryFound，以下简称“IMF”）、世界贸易组织（WorldTradeOrganization，以下简称“WTO”）等规则的行为，要求美国政府积极交涉乃至通过国际法、国内法解决。部分经济学者则用数据推动或者支持国内舆论，比如经济政策研究所（EconomicPolicyInstitute）的斯考特（RobertE.Scott）于2010年撰文，“从2001年到2008年，美国失去或者被替代240万个岗位，包括2008年的91，400个岗位。”
　　到了2012年，斯考特继续发布报告，“从2001年到2011年，超过270万个岗位因为美中之间的贸易赤字而减少或者被替代，大约76.9%的岗位是制造业，超过同期美国制造业失业人口的一半”。
　　美国国会议员也不“淡定”了，针对人民币汇率机制提出各种法案，从法律层面施压中国政府。
　　作为全文的基础性章节，本章首先对美国国会历年汇率法案进行概述，归纳汇率法案的主要特点，总结美国国会对人民币汇率机制的法律指控和（拟）采取的制裁措施，最后以汇率法案映射出的国际法问题为主线，明确全文法律分析的框架和主要内容。
　　第一节:美国国会对人民币汇率机制指控的历史
　　不论是2005年之后的人民币汇率形成机制改革，还是1994年之前的人民币汇率“双轨制”，美国国内一直有议员对人民币汇率机制不满，提出各种指责的言论。但是如果以法案为视角，把《2003年舒默法案》（S.1586）当做起点，美国国会到2012年已经出现72个涉及汇率的法案；以法案的内容和国会态度作为区分点，这些汇率法案可以被分成4个阶段。
　　8的搁置。2005年2月，林赛·格拉厄姆（LindseyGraham）加入舒默阵营，这是来自美国主要纺织品制造地南卡罗莱纳州（SouthCarolina）的一名重量级参议员。4月初，为了增加法案通过的胜算，老道的格拉厄姆将其作为一项外交法案的附加法案提出。在当月的表决中，美国参议院以67对33的压倒性多数决定不搁置《舒默议案》，并引起了白宫震动。此后，原本以舒默名字命名的法案改名为《舒默-格拉厄姆法案》（编号S.295）。
　　法案认为，人民币汇率被“操纵压低”，平均低估幅度为27.5%，这有悖于WTO的宗旨和原则。鉴于中国政府没有对此予以重视，也没有提供解决该问题的时间表，因此，如果中国政府不在180天内提高人民币汇率，那么“美国将对所有在中国生产、制造、组装，并直接或者间接进口至美国的产品征收27.5%的从价关税”。
　　2005年7月，中国政府对人民币汇率机制进行改革，人民币汇率单向升值，国际压力稍微减轻。但是到了2006年2月，美国贸易代表署（UnitedStatesTradeRepresentative，以下简称“USTR”）向国会提交一份名为《美中贸易关系：进入了一个承担更大责任和实施的新阶段》（U.S.-ChinaTradeRelations:EnteringaNewPhaseofGreaterAccountabilityandEnforcement）的报告。这是自2001年12月中国加入WTO以来，美国政府出台的首个对华贸易政策综合性评估报告。
　　文中将美中经济关系分为3个阶段，前2个阶段依次是“1986至2001年”和“2001至2005年”；第3个阶段是自2006年以后的时期。美方认为，在第3个阶段，中国政府已经履行其加入WTO的大部分早期义务，但是“最难的义务”（thehardestobligations）仍然没有履行，“准确地说这是因为中国政府要履行这些义务已经被证明是非常困难的，如何成功地解决这些遗留的实施问题需要美中双方予以高度的关注”。美方认为，中国贸易扩张的规模和速度在全球贸易史上是没有先例的，中国已经从加入开放的全球贸易体系和快速增长的世界经济中获得好处。
　　但是如果要保持世界经济的快速增长，无论从经济上还是从政治上考虑，中国在解决全球贸易不平衡方面都必须发挥“应有”的作用。
　　报告强调从2006年开始，美国对华贸易政策需要增添第3项核心原则--追求更平等、更持久、具有平衡的机会以及能够为美国人民创造对称的出口部门就业机会的贸易关系。
　　2006年以来，美国国会加大对人民币汇率机制的指控、在WTO以各种理由加强对中国政府的申诉力度等做法都是美国政府在美中贸易关系进入第3个阶段，开始监督中国政府履行复杂承诺的重要例证。
　　2007年是这个阶段的“高潮”，有若干份汇率法案可以当成国会议员们多年指控人民币汇率机制的“总结”或者“成果”。
　　第一，参议员多德（ChristopherDodd）等提出的《2007年货币改革和准入金融市场法案》（CurrencyReformandFinancialMarketsAccessActof2007，编号S.1677）。因为《1988年综合贸易和竞争法》
　　（OmnibusTradeandCompetitivenessActof1988）规定了美国财政部（DepartmentoftheTreasury）认定他国政府操纵货币汇率的主观目的标准，即需要证明存在获得贸易优势的目的。多德等议员提出的法案要求取消这个“法律约束”。第二，参议员巴库斯（Baucus）、格拉斯利（Grassley）、舒默、格拉厄姆等共同提出的《2007年货币汇率监督改革法案》（CurrencyExchangeRateOversightReformActof2007，编号S.1607）和众议员瑞恩（TimRyan）等提出的《2007年公平货币法案》（FairCurrentActof2007，编号H.R.782）。这类法案开始以汇率“失调”（misalignment）取代汇率“被操纵”（manipulation），这是另外一种不需要证明存在获得贸易优势目的的方法，也是为了方便美国政府采取制裁措施。第三，指责人民币“汇率失调”或者“低估”（undervalue）违背WTO规定，特别是造成中国产品对美国的倾销或者是构成对中国出口产品的补贴，要求美国行政当局在中国政府没有对人民币币值进行重估的情况下，采取单边或者多边贸易措施，以征收反倾销税或者反补贴税的办法解决人民币汇率问题。这类法案为数不少，前者的代表有《2007年货币改革和准入金融市场法案》（S.1677）以及众议员瑞恩等提出的《2007年公平贸易货币改革法案》（CurrencyReformforFairTradeof2007，编号H.R.2942）；后者的代表有参议员博宁（Bunning）等提出的《2007年公平货币法案》（FairCurrencyActof2007，编号S.796），众议员英格力史（English）和瑞恩等联合提出的《2007年贸易法改革法案》（TradeLawReformActof2007，编号H.R.708）、戴维斯（Davis）等提出的《2007年非市场经济贸易救济法案》（NonmarketEconomyTradeRemedyActof2007，编号H.R.1229）法案。第四，不少法案拟定了美国政府采取行动的最后期限，允许政府采取措施的期限最长为360天。　　导言
 　　一、论文研究的背景和意义
 　　自2001年12月正式加入世界贸易组织（WorldTradeOrganization，以下简称“WTO”）以来，中国融入全球化的速度骤然加快，金融领域开放的压力逐渐从技术层面转入制度层面。
 　　新千年伊始，东亚近邻日本首先对人民币汇率机制发难。2000年，日本中央银行（BankofJapan）的理事松本（Soben）公开撰文认为人民币估值过低，应当大幅度升值，随后日本在国内、国际多个场合宣扬“人民币币值低估论”。2002年12月，时任日本财务省次官的黑田东彦（HaruhikoKuroda）在英国《金融时报》（FinancialTimes）上发表文章，认为由于人民币币值低估，导致中国通过出口大量商品向世界输出通货紧缩。2003年2月，日本财务大臣盐川正十郎（MasajuroShiokawa）在7国集团（GroupofSeven，以下简称“G7”）财长会议上要求各国对中国政府施加压力，迫使人民币快速升值。
 　　有意思的是，当美国国会议员抛出一个又一个针对人民币汇率机制的法案时，日本要求人民币汇率升值的声音却开始有所缓和；金融危机趋于稳定后，日本考虑到在自身经济复苏的过程中，与中国政府维持良好的关系是必不可少的，因此，没有像美国那样极力施压要求人民币升值。
 　　2003年起，美国取代日本成为要求人民币升值的主要国家。当年6月，美国财政部长（SecretaryoftheTreasury）约翰·斯诺（JohnSnow）发表谈话，要求中国政府实行灵活的外汇政策。随后，美国政府通过美中经济联合会（Sino—U.S.JointCommissiononCommerceandTrade）和美中战略与经济对话（U.S.—ChinaStrategicandEconomicDialogue）等来凸显人民币汇率问题在两国领导人对话中的重要性。比如，第三轮中美战略与经济对话于2011年5月在美国首都华盛顿（WashingtonD.C.）举行，主题为“建设全面互利的中美经济伙伴关系”。对话中，人民币汇率是中美双方的主要议题之一。
 　　美国国内对人民币汇率机制同样是动作频频。2003年9月，美国政府要求中国政府实现人民币兑换美元自由浮动的提议遭到拒绝后，国会民主党参议员查尔斯·舒默（SenateCharlesSchumer）在参议院提出一项关于人民币汇率的法案——《2003年舒默法案》（编号S.1586），主要内容是“中国政府如果不在6个月内调整人民币汇率，美国政府将对所有进口的中国产品加征27.5%的惩罚性关税”。
 　　这是第一个有关汇率的国会法案，从此也被看做是美国政府对华强硬姿态的一个象征。之后，虽然受到国内国际政治、经济形势的影响，美国国会汇率法案起起落落，但是一些国会议员依然对国内立法的方式“津津乐道”。
 　　2012年是美国第57届总统选举的“大选年”，“中国崛起”（riseofChina）成为两党总统候选人的重要辩题。最后一次电视辩论（美国时间2012年10月23日）中，共和党候选人罗姆尼（WillardMittRomney）指责中国政府操纵人民币汇率，并表示“上任第一天就会把中国列为汇率操纵国”；奥巴马（BarackHusseinObama）总统则在辩论中大肆宣扬自己对中国实行的贸易惩罚措施。但是让人疑惑的是，除了总统选举时对人民币汇率问题声势浩大的阵仗，美国国内，特别是国会议员，在立法上并无新动作或者特别动作。第四轮中美战略与经济对话于2012年5月在北京举行，在此之前中美针对会谈不断释放信号，人民币汇率在中美战略经济对话的重要性已经降低。
 　　美国时间2013年2月12日，奥巴马发表《国情咨文》（StateoftheUnionAddress）演说，仅提及中国一次：
 　　“像中国这样的国家正在倾全力进军清洁能源领域，美国也必须这么做。”
　　为何进入2012年后美国国内，包括总统和国会开始“冷处理”人民币汇率议题？是因为连任的总统奥巴马处理的事务太多、无暇顾及人民币汇率，还是因为人民币汇率机制符合国际法，之前的外交行动、立法措施仅是虚张声势，亦或是其他原因？本文的主要内容将从此展开，首先分析的是美国国会汇率法案对人民币汇率机制的法律指控与折射出的国际法问题。
 　　中美人民币汇率之争反映的是经济全球化、金融全球化背景下的金融治理权的博弈。作为全球头号强国，美国在安全、经济、政治和环境等关键治理领域有着比较明确的战略目标和立场。特别是在国际经济治理领域，美国试图通过主导IMF、世界银行和WTO等国际经济机构，强化以美国为主导的自由主义国际经济秩序。本文将以全球金融治理规则，特别是IMF规则和WTO规则，对美国国会议员的指控做出回应。同时，本文也深刻认识到，人民币汇率机制的争端不单纯是法律问题，更深层次的是经济结构与贸易结构调整的问题。因此，本文一方面依据IMF和WTO框架分析人民币汇率机制的主权及其边界，另一方面也评估美国对中国人民币升值的压力到底有多大，中国在多大程度上可以缓解这些压力。这样，中国既拥有法律上的抗辩理由，又能保持政策运作的灵活性，在金融博弈中保持较好的主动权。
 　　二、现有文献综述
 　　国内学者中，在与人民币汇率机制有关的各个领域内，已经出现了一批较有份量的研究成果。王贵国教授、杨松教授、张智勇教授和韩龙教授等的专着及论文中均深入涉及到了有关汇率及资本项目自由化的国际法律规则；杨松教授、韩龙教授、张庆麟教授、余元洲教授、何焰教授等在国际货币体系及货币主权等专业领域形成了比较系统成果。但是，美国国会汇率法案主要从国际金融法和国际贸易法2方面进行指控，目前国内研究较少。
 　　（一）国际金融法指控的文献综述
 　　国际金融法的指控主要有《IMF协定》和2007年IMF执行董事会发布了《对成员国政策双边监督的决定》2个角度。
 　　2007年之前，许多美国学者和国会议员指控人民币汇率机制违反《IMF协定》第4条的“操纵汇率”，但是由于条文内容不明确以及没有明确案例，学界莫衷一是。
 　　《对成员国政策双边监督的决定》出台后，虽然从主客观角度定义了“操纵汇率”，但是只明确了《IMF协定》第4条4种情况中的第2种情况，范围有限。另外，即便学界对于《对成员国政策双边监督的决定》主客观要素的讨论，但是对于《对成员国政策双边监督的决定》出台的背景、意义以及自身的法律属性，国内研究较少。
 　　值得注意的是，虽然许多经济学家认定人民币汇率“被操纵”或者“币值被低估”，亦或者“出现根本性失调”。但是在现实汇率和均衡汇率差距上存在诸多争议，只有少数学者注意到这一点，即均衡汇率的计算公式经济学界无法统一，尽管IMF的专业部门提出自己一整套的均衡汇率测算方案，但是IMF自己也承认目前的这套方法权威性、科学性都不足。如果在均衡汇率计算方面，提出自己的法律抗辩乃至扞卫汇率主权，国内学者研究较少。
 　　（二）国际贸易法指控的文献综述
 　　美国国际贸易法的指控主要从WTO规则入手。针对WTO是否拥有汇率争端的管辖权，国内外学者也存在不同观点。在WTO对国际汇率争端的管辖权问题上，国内国外学者中主要存在“无”、“模糊”和“有”3种观点：第1种观点主要存在于一些国内学者（比如韩龙教授）和少部分外国学者（比如Denters）之间，认为“解决国际汇率争端是IMF的职责所在，WTO不能越界处理”；第2种观点国内国外学者都有少数支持者（比如伏军教授），认为“是否由WTO管辖国际汇率争端具有不确定性，但是即便WTO处理了国际汇率争端，IMF仍然拥有“实质管辖权”，还是需要IMF进行最后处理”；第3种观点存在于大部分美国学者以及少数中国学者之间（比如贺小勇教授），认为“WTO在一定程度上可以对国际汇率争端行使管辖权，并且与IMF的管辖不冲突”。
 　　美国依据WTO规则指控人民币汇率机制主要从是否违反GATT1994第15.4条、人民币汇率是否导致倾销、人民币汇率是否构成补贴3个角度。对于前2种指控，国内学者已经做出了具有一定分量的研究成果，但是在人民币汇率是否构成补贴的问题上，国内学者仍然存在较大争议。特别是人民币汇率是否构成“财政资助”的判断上，国外学者意见较为一致，而国内学者意见对立、分歧较大。
 　　另外，在一些美国国会议员的发言中，人民币汇率即便没有违反上述3种规则，也可以通过GATT1994第23条的“非违法之诉”进行申诉。对于“非违反之诉”与人民币汇率机制之间的法律关系，国内学者研究较少。
 　　最后，美国国会近期的汇率法案内容不仅涵盖了之前汇率问题贸易化的举措，而且在其他内容上有新变化，比如把汇率问题作为不授予“市场经济地位”
　　的制裁手段；把汇率问题作为反对中国加入《政府采购协议》的制裁手段；把汇率问题作为禁止国际投资的制裁手段；把汇率问题作为压制中国参与全球金融治理的制裁手段。对于这些问题，国内学者研究较少。
 　　三、研究对象和研究方法
 　　本文以中美人民币汇率争端涉及的法律问题为主要内容，由于涉及的法律规则主要有IMF规则和WTO规则，相应的法律条款和法律用语是本文的重要研究对象。
 　　国际金融法律方面，《IMF协定》要求会员国履行的义务、《IMF协定》
 　　第4条“操纵汇率”的定义和做法、《对成员国政策双边监督的决定》的法律属性、主客观目的因素的证明、国际汇率争端的管辖权问题，都是本文研究的重点。
 　　国际贸易法律方面，GATT1994第15条“外汇安排”的含义、第23条“非违法之诉”的要件、《反倾销协议》第2条以及“影响价格可比性因素”、补贴要件中的“财政资助”、“利益的授予”和“专向性”，也是本文研究的重点。
 　　文章同时采用了若干种研究方法。第一，文献研究法。文献研究法被广泛用于各种学科研究中，主要作用：第一，能够了解有关问题的历史和现状，帮助确定研究课题；第二，能够形成关于研究对象的一般印象，有助于观察和访问；第三，能得到现实资料的比较资料；第四，有助于了解事物的全貌。本文在金融全球化的背景下，以汇率主权作为出发点，着重查找了与美国国会汇率法案涉及最多的国际金融法（IMF规则）和国际贸易法（WTO规则）指控有关的文献，通过调查相关文献来获得论文所需资料和佐证，力求全面地、正确地了解掌握所要研究的问题。
 　　第二，定性分析法。这是对研究对象进行“质”方面的分析。具体地说是运用归纳和演绎、分析与综合以及抽象与概括等方法，对获得的各种材料进行思维加工，从而能去粗取精、去伪存真、由此及彼、由表及里，达到认识事物本质、揭示内在规律。本文以汇率争端的法律问题为研究对象，对于一些国际条约、协定的法律属性判断，是文章的重要组成部分，其中就运用了定性分析法。
 　　第三，跨学科研究法。这是运用不同学科的理论、方法和成果从整体上对某一课题进行综合研究的方法，也被称为“交叉研究法”。科学发展运动的规律表明，科学在高度分化中又高度综合，形成一个统一的整体。据不完全统计，现在世界上已经超过2000种学科，而学科分化的趋势还在加剧，但是同时各学科间的联系愈来愈紧密，在语言、方法和某些概念方面，有日益统一化的趋势。
 　　汇率问题虽然需要法律进行解决，但是本身也是一个金融问题。均衡汇率公式的统一对于判断一国政府是否操纵汇率意义重大。本文在部分章节也加入了经济学家对均衡汇率的讨论和研究成果。
 　　第四，比较研究法。作为一种思维方法，比较研究贯穿于教育研究的全过程，无论在科学实验的过程中，或是在理论研究中，比较研究都是不可或缺的基该方法。比较研究的最初运用可追溯到古希腊亚里士多德所着的《雅典政制》。
 　　比较研究有以下几大作用：有助于认识事物的本质和普遍规律；有助于更好地认识自己和周边事物；有助于获得新的发现。本文在第1章第1节将美国国会汇率法案分成4个阶段，不同的阶段有不同的特点，但是也有共性，分析比较法案的具体内容可以知道为何国会议员出现不同的态度和做法，有助于中国政府维护汇率、坚持自主进行人民币汇率形成机制的改革。
 　　第五，经验总结法。这是通过对实践活动中的具体情况，进行归纳与分析，使之系统化、理论化，上升为经验的一种方法。人类社会已经出现过多次“汇率战争”，特别是上世纪末美日之间的“汇率战争”，能够给予中国许多有益的启示，总结这些历史、吸取教训，大有裨益。
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